人事争议案件的法律适用问题急待规范
——目前最好的一个关于人事争议案件的法律适用的地方法院司法文件
——关于最高人民法院[法释（2003）13号]司法解释有关具体问题的思考（五）
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[ 问题的由来 ]
自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法释[2003]13号司法解释《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》正式使人事案件的处理进入司法程序至今已过去整整一年了。在这一年中，人事争议案件诉讼司法实践也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管辖、受理、仲裁委的不受理、仲裁决定与仲裁裁决、程序问题与实体问题、人事政策文件与劳动法律法规的适用等诸多问题，其中表现最为普遍是审理人事争议案件的法律适用问题。
在此期间，由于法释[2003]13号司法解释的起草者们并未估计到上述问题大量出现以及基层人民法院与人民群众的强烈反映，更不可能在该司法解释中对上述问题规定，故北京市高级人民法院率先出台了《关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知》。对法律适用问题这一重大问题，最高人民法院出台了法函[2004]30号《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》。四川省高级人民法院、江苏省高级人民法院等也相继出台地方法院司法文件。但从北京市、四川省高级人民法院的司法文件规定中，仅仅是解决管辖、受理等程序方面的问题作了具体规定，但对上述大部问题仍未能涉及且各地规定不尽一致，它将导致审判结果存在较大差异。而最高人民法院法函[2004]30号司法文件虽对“审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定”、“对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”对法释[2003]13号司法解释作了进一步规定，但其不但没有很好地解决存在的问题，反而引出更多的新问题（注：参见《浅析最高人民法院法函[2004]30号文存在的有关问题》一文）。因此，人事争议案件的法律适用问题急待规范。
最近获悉江苏省高级人民法院于2004年6月18日出台了苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》。该文对当前人事争议诉讼案件出现的诸多问题均作出了地方性司法实践具体规定，它是目前最好的、最全面的一个关于人事争议案件法律适用的地方法院司法文件（注：由于该文为法院审判委员会文件，一般不向社会公布，网上贴出最早的为：2004年8月20日徐州人才人事网-http://www.xzrsrc.gov.cn/index.asp），下面着重对该司法文件的具体规定作一个粗浅解读。
[ 条文解读 ]
一、管辖与受理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
1、事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议，当事人对人事争议仲裁委员会的仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院起诉的，人民法院应依法受理；未经人事争议仲裁委员会仲裁的，人民法院不予受理。
2、事业单位人事争议案件由事业单位所在地或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。
3、人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。
4、人民法院受理事业单位人事争议案件，应当以争议的双方为诉讼当事人。
【条文解读】
1、法院受理范围为：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议。该规定以聘用合同为准，没有附加事业单位人员的身份条件，应理解为只要是同事业单位签订了聘用合同的人，至于什么身份已不重要，这样将事业单位现存各类人员归为一类，享有同样的权利义务的做法，非常好，对全体人员都公平，一视同仁，当然事业单位的工人签订劳动合同的除外。
规定未经人事争议仲裁前置程序的人民法院不受理。这里的“仲裁裁决”应包括仲裁委员会作出的《裁决书》与《决定书》、《通知书》，即广义的仲裁裁决概念。
2、地域管辖：一般情形下，事业单位所在地与聘用合同履行地同一，但亦有特殊情形，如事业单位的外地或本地其他行政区域的工作办事机构，此时由诉讼当事人选择。
3、诉讼当事人：即由聘用合同而产生的法律上的、直接利害关系的当事人。
二、法律适用： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
8、人事争议案件的处理，应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理；法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；前述规定、规章及规范性文件均未明确，纠纷的性质与劳动争议又比较相似的，也可以参照处理劳动争议的相关规定进行处理。
9、事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。
【条文解读】
1、该条文对审理人事争议案件的法律适用方面作出了符合我国人事制度现状的规定。其适用顺序：1、适用法律法规；2、参照与法不抵触的部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件处理；3、参照处理劳动争议的相关规定进行处理；
2、与法律不抵触的“事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度”作为参考。
3、存在的问题是：(1)、与最高人民法院法释[2003]13号司法解释与法函[2004]30号司法文件关于“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”的规定直接抵触。虽然最高人民法院的规定存在不明确、不具体、不宜审判操作的问题，但相对而言是“上位法”，而苏高法审委[2004]114号是“下位法”，这里出现了司法解释代替了立法，而地方法院的文件又与司法解释相抵触的重大法律制度问题。(2)、《立法法》生效施行后，新颁布部门规章已不属于行政法规范围，那么人事政策、政府规章、人事管理规范性文件的参照是否合法；(3)、基层法院是否具有认定部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件是否与法律法规抵触的权利与能力；(4)、人民法院审理各类案件只能适用法律法规，对于其他的规范如何参照、如何参考，参照与参考是否具有法律效力。
三、举证： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
10、事业单位与其工作人员订立聘用合同，应当作为当事人提交的证据材料。
11、因事业单位作出的辞退、减少劳动报酬、计算工作人员工作年限等决定而发生的人事争议，事业单位负举证责任。
【条文解读】
1、第10条规定《聘用合同》是双方必须举证的证据材料。
2、第11条规定了事业单位的举证责任，即举证责任分配中事业单位负有的举证倒置的责任方面。
四、审理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
12、事业单位对其工作人员作出的辞退等处理决定确有错误的，人民法院可以依法判决予以撤销。
对于追索劳动报酬、培训费用及其他相关费用的人事争议案件，给付数额不当的，人民法院可以予以变更。
15、人民法院依法受理的事业单位人事争议案件，由审理劳动争议案件的审判庭进行审理。
【条文解读】
1、第12条规定了人民法院作出实体裁决的方面与具体操作。
2、第15条是人民法院职权范围与当事人没有直接关系，人事争议与劳动争议案件均由人民法院民庭审理，这里只是作再次明确。对于法院没有执行该规定的，如当法院将人事争议案件交由行政庭或其他审判庭审理的情形时，当事人可以提出异议或向上级人民法院、人民检察院提出监督请求。如果向受诉法院提出异议而未获准的，当事人可以作为上诉理由。
五、执行： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
5、事业单位人事争议仲裁裁决书生效后，一方当事人在规定的期限内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的执行程序办理。
6、事业单位人事争议当事人向人民法院申请执行的期限为一年，自人事仲裁裁决书规定履行期间的最后一日起计算。
新余市企业注册登记并联审批办法
江西省新余市人民政府
新余市人民政府文件
余府办发[2003]9号
新余市人民政府办公室关于印发新余市企业注册登记并联审批办法的通知
各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各单位：
经市人民政府同意，现将《新余市企业注册登记并联审批办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○三年四月二十八日
新余市企业注册登记并联审批办法
为进一步改善我市的投资环境，提高办事效率，方便企业设立，制订本办法。
一、并联审批的含义和基本要求
本办法所称“并联审批”是指在企业设立登记时，对依法需审批的项目，由相关行政部门（单位）（以下统称部门）在市经管委办证（收费）服务中心（以下简称办证中心）实行同步审批。基本要求是：工商受理，告知相关，并联审批，限时完成。
二、并联审批的适用范围
本市区域内企业（含内、外资企业）的设立，其经营范围依法需审批的项目。
三、并联审批的参加部门
依法对企业设立实施行政审批的市直行政部门和中央、省驻市的有关单位。
四、并联审批的形式
企业注册登记并联审批，由市经管委组织，市工商局牵头，相关部门参加。
五、并联审批的程序
㈠工商受理
申请人直接向市工商局窗口申请登记注册。
㈡告知相关
申请人申请的经营范围中含有前置审批项目的，市工商局窗口应当在受理申请当日，将《企业前置审批项目告知单》（见附件一）转交有关部门窗口。
申请人申请的经营范围中含后置审批项目，且法律、法规规定需要进行审批的，市工商局窗口核准后，核发《营业执照》，注明经营项目，并在发证的当日将《企业后置审批项目告知单》（见附件二）转交有关部门窗口，进行后置审批。
㈢并联审批
市工商局窗口受理申请人申请的经营范围，依据法律规定分前置和后置审批，告知有关部门。
有关部门窗口接到市工商局窗口转交申请人的材料后，进行审批，并将审批情况书面告知市工商局窗口。
需前置审批的项目由市工商局窗口告知有关部门窗口，然后由相关窗口在规定时限内转交市工商局窗口。前置审批涉及两个以上（含两个）部门且需在规定时间内到企业进行踏勘的，由市经管委组织相关的审批部门进行联合踏勘。踏勘结论符合企业注册登记规定的，相关审批部门应在承诺时限内出具审批意见。踏勘结论不符合企业规定需要整改的，相关的审批部门应督促企业进行注册登记整改，整改合格后及时进行审批。但在整改过程中，不影响其他部门进行审批。对不参加联合踏勘的审批部门，视为同意审批，必须在承诺时限内办结证、照。
需后置审批的项目由市工商局窗口负责告知企业领取《营业执照》后，到相关部门窗口办理后置审批手续；需报上级主管部门进行审批的项目，由有关部门窗口向其上级主管部门进行申报。
㈣限时完成
有关部门窗口对市工商局窗口转交的需要进行前置审批的项目，应在承诺时限内提出审批意见，及时转交市工商局窗口。市工商局窗口收到有关部门窗口表示“同意”的意见后，在承诺时限内对经营项目予以核准。有关部门窗口对表示同意的专项审批项目，在承诺时限内发给申请人批准文件或许可证书。有关部门窗口表示不同意的意见，应将具体意见和理由转交市工商局窗口。有关部门窗口逾期未答复的，视为同意。
属于后置审批的审批项目，市工商局窗口负责告知企业自领取《营业执照》之日起在法定时间内，到有关部门窗口办理审批手续。
对没有终审权，需报上级主管部门审批的项目，由有关部门窗口在2个工作日内进行申报（技术性要求较高的除外）。有关部门窗口接到上级主管部门批复后，应于当日向工商局窗口反馈，市工商局窗口再按上述规定的程序办理。
六、并联审批的管理、协调与监督
企业注册登记并联审批工作，由市经管委组织实施。市工商局要切实履行牵头部门的责任，严格按规定填写、传递《企业前置审批项目告知单》、《企业后置审批项目告知单》。各协办部门要严格在规定的时间内进行审批及反馈。市经管委要切实抓好并联审批工作的日常管理、协调和监督，对不按规定审批，不按时出件等行为，按照《新余市损害经济环境行为行政处分暂行规定》进行处理。
七、本办法自颁发之日起施行
附件：一、企业前置审批项目告知单
二、企业后置审批项目告知单
附件一
企业前置审批项目告知单
余联审前字[200 ]第 号
_____窗口：
兹有新余 （企业）于 年 月 日向工商局窗口申请从事 行业的经营业务，请你窗口接到本告知单后在承诺时限内进行审批，并将审批意见回复工商局窗口。
联系人： 电话： 收到告知单 窗口签字：
余联审前字[200 ]第 号
______窗口：
兹有新余 （企业）于 年 月 日向工商局窗口申请从事 行业的经营业务，请你窗口接到本告知单后在承诺时限内进行审批，并将审批意见回复工商局窗口，以便工商局窗口及时作出核准或不予核准注册的决定。
联系人： 电话： 收到告知单工商局窗口签字：
企业前置审批项目情况如下：
余联审前字[200 ]第 号
企业名称 联系人
住 所 电 话
法定代表人 所属街道 拟设注册资本
生产经营范围 审 批 项 目
有关部门
初审意见 承办部门签字 主办部门签字 主办单位（章）
年 月 日
附件二
企业后置审批项目告知单
余联审后字[200 ]第 号
____窗口：
兹有新余 （企业）于 年 月 日向工商局窗口申请从事 行业的经营业务，请你窗口接到本告知单后督促企业在法定时限内办理相关审批项目。
联系人： 电话：
收到告知单 窗口签字：
余联审后字[200 ]第 号
_____窗口：
兹有新余 （企业于 年 月 日向工商局窗口申请从事 行业的经营业务，请你窗口接到本告知单后督促企业在法定时限内办理相关审批项目。
联系人： 电话： 传真：
企业后置审批项目情况如下：
余联审后字[200 ]第 号
企业名称 联系人
住 所 电 话
法定代表人
（负责人） 所属街道 拟设注
册资本
生产经营范围
审 批 项 目