北京市商业委员会 北京市财政局


北京市商业委员会、北京市财政局关于下发《北京市政府副食品活体储备管理试行办法》的通知
北京市商业委员会 北京市财政局




各承储单位：
根据市商委、财政局《关于完善副食品储备制度有关问题的通知》精神，为进一步做好政府储备商品的管理工作，现将《北京市政府副食品活体储备管理试行办法》发给你们，请遵照执行。



为了搞好首都“菜篮子”工程建设，进一步健全和完善市政府猪（牛羊）肉、鸡蛋商品储备制度，稳定市场供应，根据《北京市人民政府关于贯彻落实国务院进一步加强“菜篮子”工作文件有关问题的通知》（京政发〔1998〕8号）中关于继续完善副食品政府储备制度，实行冻体
储备与活体储备相结合的有关精神，特制定本管理办法。
第一条 政府的副食品储备要本着“储得住，调得出”的原则，逐步建立“以活储为主，冻储为辅，冻储便于更新，活储可集中调用”的储备机制。储备商品的管理原则上要做到政府储备商品与正常经营的库存商品分开，市级储备与中央储备分开，逐步形成冻储与活储的有机结合，做
好储备任务的落实和储备商品的管理工作。在出现市场风险时，保证政府及时调用货源，投放供应，稳定市场，发挥宏观调控市场的作用。
第二条 政府储备由市商委会同市财政局负责管理。由政府确定的承储单位负责储备商品的具体操作和实施，由市商委、市财政局与承储单位签定委托承储协议，明确三方的责任和管理权限。
第三条 建立猪（牛、羊）肉、鸡蛋活体储备必须以促进副食品产销一体化的发展为前提，以现有不同类型的生产基地为重点，建立稳定的承储关系。活体饲养企业应具备的基本条件是：
1．采用科学方法，实行科学饲养的现代化饲养企业。
2．具有一定的生产规模。生猪饲养企业的年平均存栏在5000头以上（不含种猪）；活牛饲养企业的年平均存栏在500头以上；活羊饲养企业以乡为单位年平均存栏在4000只以上，蛋鸡饲养企业年蛋鸡平均存栏在50000只以上。
3．活体储备的品种必须是《政府储备委托承储协议》规定的品种或经市商委同意调整的品种。
4．活体储备饲养企业的出栏能力应大于其承担的活体储备数量。
第四条 活体储备商品数量
猪肉20000吨，牛肉1000吨，鸡蛋600吨，各承储企业储备数量另行确定。以上活储数量与冻储数量的比例为猪肉1．3：1；牛肉为0．59：1；鸡蛋全部为活体储备。羊的活储试点工作要在降低费用，提高效率的原则下，积极寻求可合作的饲养企业，2001年从2
00吨的储备规模开始实施。今后要根据不同储备商品的特点逐步扩大活储比例，最终达到“以活储为主，冻储为辅”的储备改革目标。
第五条 活体储备形式
猪、牛、羊肉、蛋鸡活体储备实行统一管理，分散存储于经确认的活体饲养企业进行饲养保管的形式。
具体是：选择已与承储企业形成“一体化”经营的具备活储条件的本市及周边地区的饲养企业，作为活储基地，负责饲养、保管活体储备商品，政府通过向活体饲养企业和承储企业支付一定数量饲养、保管费用，取得其动用权，以达到在市场发生大的波动情况下调控猪、牛羊肉、鸡蛋
需求与供应的一种政府储备方式。
第六条 活体储备的管理
为保证政府对活体储备商品进行规范化、科学化管理，各承储企业要根据《北京市政府副食品活体储备饲养企业资格标准（试行）》，对饲养企业的活体饲养条件和活储资格进行初步审定，并将初审情况和结果汇总连同承储企业基本情况以及和饲养企业的一体化经营模式登记造册，报
市商委、市财政局。经市商委、市财政局对其进行审查，确认承储企业和饲养企业的活体储备承储资格，实行挂牌定点管理。
逐步建立活体储备计算机管理网络，对各承储单位的活体储备存栏、出栏、补栏情况进行监控，以保证市政府随时掌握活体储备商品的运行状况。在计算机管理网络建立前实行月报表制度。
各承储单位要切实加强对副食品活体饲养企业的管理，制定严格的活体储备内部管理办法，全面了解和掌握饲养企业的生产、存栏、出栏、补栏情况，并进行必要的检查，各饲养企业要特别加强防疫工作，努力提高生产管理水平及产品质量，降低生产成本。
市商委和市财政局对副食品活体储备要实行定期和不定期的检查和抽查，发现问题及时解决，以保证储备任务的落实。
第七条 副食品活体储备的资金管理
副食品活体储备的资金管理，按市财政局《北京市副食品活体储备财政财务管理暂行办法的通知》（京财商〔1999〕1374号）执行。
（一）活体储备费用由市财政局按标准在每季度初预拨给各承储企业，各承储企业要根据有关标准和要求对活体饲养企业活体储备商品的储备情况进行认真审核，达到标准和要求后负责拨付活体储备费用；对未达到标准和要求的活体饲养企业，暂停拨付活体储备费用，待达到标准和要
求后，再行拨付。对未达到数量标准的部分，要相应扣除活体储备费用。
（二）活体储备商品的费用主要包括：活体储备商品占用的银行贷款利息和直接饲养、防疫以及检疫、屠宰（费、税）、加工等费用；
费用的具体标准由市财政局另行制定。
第八条 活体储备商品的动用
储备商品的动用权属于市政府。动用活体储备商品时，需由市商委商有关部门提出意见并报市政府批准后方可动用。各承储单位要保证按动用储备计划，在动用期内按要求保质保量地完成储备动用任务。
经市政府批准动用活体储备商品时，储备成本与出栏价格形成的价差的处理，按北京市财政局《北京市副食品活体储备财政财务管理暂行办法的通知》（京财商〔1999〕1374号）执行。
在政府未动用活体储备商品期间，活体饲养企业要负责对活体储备商品进行周转更新，并在更新过程中，注意加强管理，提高活体储备质量，降低生产成本，节约费用开支，争取做到饲养成本低于社会平均饲养水平。
第九条 为了促进承储企业和饲养企业加强管理，在政府储备工作的管理上要逐步引入市场机制，加强对承储单位的业绩考核，对储备任务完成好、生产管理水平高、成本费用水平低的承储单位和饲养企业，要调整增加储备指标；相反，可削减指标。出现严重问题的，要取消储备资格
。
第十条 本办法由北京市商业委员会、北京市财政局负责解释。
本办法自文到之日起执行。
凡以前制定的文件与本办法相抵触的，按本办法规定执行。



1999年11月12日
城市公物警察权之分解研究：城市道路

在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理，德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候，甚至都以《道路法》为例。我想，道路作为公物，是有体公物，比较直观；从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解；而其利用和管理中的复杂性，又具有相当大的代表性。
城市道路存在的特点：
组合性。除了道路自身由诸如机动车道，非机动车道，人行道，盲道等不同部分组合而成，道路尚承载了大量其他公物，例如树木绿地，交通标志，路灯，地下排污，各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护，还是另外立法更为科学？仍未有固定答案。
开放性。城市道路作为公用公物，具有绝对开放性，任何人都可以进行合法的利用，在学理上，有称之为“绝对公物”，以与相对公物相区别，相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。
多功能性。道路具有多功能性，这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能，也允许人民休闲散步；有的道路承载了战备任务；道路还是路灯，公用电话、垃圾箱其他公物设施载体；经过特别许可，道路也可以进行停车，仓储堆放、设置商品摊点、游行示威，举办各种活动等等。
城市道路公物警察权，是指为保护和正确使用城市道路公产公物，法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规，与公物的（一个或多个）实际支配者有时一致，有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用，又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关，所为各种作用中，孰为管理作用，孰为警察作用，应依性质而区别之。”切中之言也。
1996年6月4日国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定：“城市道路范围内禁止下列行为：
　　(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
　　(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；
　　(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；
　　(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；
　　(五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；
　　(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；
　　(七)其他损害、侵占城市道路的行为。”
从上述规定可以看出，实际立法上，现实中对于公物警察权的的规定十分混乱，往往多种公物混杂规定；其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物，但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。
或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。
一，各种损害道路物理状态的行为。
（一）直接进行损害行为，或者增加损害的危险。
自生活经验而言，当然不能排除有人出于仇恨社会等目的，以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为，常常只规定其行为，而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。
立法上的问题是，损害道路的行为，究竟包括哪些？概括性的规定是否为已足，还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为？例如，试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。
一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处，构成实定法的“法条竞合”，这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是，立法者仅从一方面对危害行为进行规定，遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究，这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了对于道路本身的损害，尚属于环境卫生问题，同时也可能给交通安全法成潜在的危险，所以，从公物管理方面的法规，环境卫生方面的法规和交通安全法上，都能看到禁止性规定的影子。
超载。超载行为除了对道路加大负担之外，安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。
二．在道路利用上的侵占和违规行为
道如前所说，道路具有多功能性，那么对于利用道路行为，如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限？这是一个如何科学立法的问题，只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止，哪些行为应当建立许可制度；哪些行为需要打击，哪些行为需要容忍。
1. 临时堆放商品或者物料。
2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。
3.道路传单、游行、促销等群众性活动。
4. 施工占用道路。
5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型，涉及工商部门，交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权，虽然从理论上力度很大，但是无疑不是最好的选择。
6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。
总的说来，对于道路的利用方面的警察权，不宜采取一律禁止的方式，而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上，州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前，我国各地有各种尝试，比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权，以行政征收的意思收取行政规费，甚至以罚代管等等，但是因无法律授权，均属无源之水，无本之木，以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。