潍坊市人民政府关于印发行政调解工作规定的通知
山东省潍坊市人民政府
潍坊市人民政府关于印发行政调解工作规定的通知
潍政发〔２０１3〕5号
各县市区人民政府，市属各开发区管委会，市政府各部门、单位，各重点企业，各高等院校，各人民团体：
《潍坊市行政调解工作规定》已经2012年12月28日市政府第13次常务会议研究通过，现予印发。请结合各自实际，认真贯彻执行。
潍坊市人民政府
2013年1月15日
潍坊市行政调解工作规定
第一章总则
第一条为推动行政机关主动、及时化解矛盾纠纷，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委〔2011〕10号）、《山东省行政程序规定》及其他有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政调解，是指国家行政机关依照法律、法规、规章及政策规定，对与本机关行政职权有关的纠纷，通过疏导，促使各方当事人在平等协商的基础上达成一致协议，从而解决矛盾纠纷的一种行为。
第三条本市各级人民政府、政府各部门以及其他依法具有行政管理职权的组织（以下简称行政机关）开展行政调解工作，适用本规定。
第四条行政调解应当遵循自愿、合法、公正、及时的原则。
第五条行政调解的范围：
（一）行政机关与公民、法人和其他组织之间产生的行政争议。
（二）公民、法人和其他组织之间产生的与行政职权有关的民事纠纷。
第六条行政调解实行属地管理、分级负责，按照“谁主管、谁负责”的原则开展工作。
第七条在行政调解活动中，纠纷当事人享有下列权利：
（一）接受、拒绝或者终止调解；
（二）申请有关调解人员回避；
（三）自愿达成调解协议。
第八条在行政调解活动中，纠纷当事人承担下列义务：
（一）遵守调解规则；
（二）如实陈述纠纷事实，不得提供虚假证明材料；
（三）自觉履行调解协议。
第九条行政机关调解纠纷，应当防止矛盾激化。
第十条各级行政机关应当建立行政调解工作机构，配备与行政调解工作相适应的行政调解人员，落实行政调解办公场所和相应的设备设施。
第十一条各级行政机关应当建立行政调解联席会议制度、行政调解员选任制度、行政调解员培训制度、与人民法院联络制度、行政调解分析报告制度。
第二章行政调解的启动
第十二条申请行政调解应当符合下列条件：
（一）申请人必须是与所申请调解的争议纠纷有直接利害关系的当事人；
（二）有明确的被申请人、具体的调解请求和事实依据；
（三）申请调解的争议纠纷与该行政机关的行政职权有关；
（四）申请调解的争议纠纷具有可调解性。
第十三条下列调解申请，行政机关不予受理：
（一）已向仲裁机构申请仲裁的；
（二）已向行政复议机关申请复议的；
（三）已向人民法院起诉的(人民法院请求行政机关协助调解的除外)；
（四）当事人有一方不同意调解的。
第十四条行政调解可以由一方当事人申请，也可以由行政机关依职权提出。
申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政机关应当做好记录。
人数5人以上的一方当事人，应当推选1至3人代表参加行政调解。
第十五条行政机关收到行政调解申请后，应当认真审查有关材料。符合条件的，应当在5日内告知被申请人，被申请人同意后，启动行政调解程序。
被申请人不同意行政调解的，应当在5日内书面告知申请人。
第十六条行政机关应当建立健全行政调解案件登记制度，明确工作流程，实行行政调解人员首问负责制。
第十七条两个以上行政机关都收到行政调解申请的，由具有相关管理职能的行政机关受理；两个以上行政机关都有管辖权的，由最先收到行政调解要求的行政机关办理。行政机关对管辖有争议的，由行政机关协商受理；协商不成的，报同级政府法制机构指定管辖。
第三章行政调解的进行
第十八条行政调解启动后，行政机关应当在调解7日前将调解的时间、地点通知当事人。
调解涉及第三人利益的，应征得其同意。第三人不同意的，终止行政调解。
第十九条对重大、复杂、疑难的争议案件，行政机关主要负责人应当主持行政调解；其他争议案件，由当事人从公布的调解人员名单中选择调解人员或由行政机关负责人指定调解人员进行行政调解。
第二十条行政机关调解纠纷，根据需要可以邀请有关单位、专业人士或者有关公民参加，被邀请的单位或者个人应当予以支持。
调解跨区域、跨部门的纠纷，相关单位应当予以配合，共同做好行政调解工作。
第二十一条行政调解开始时，调解人员应当宣布调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应享有的权利和承担的义务，宣布行政调解人、记录人的身份，询问当事人是否要求回避。
第二十二条当事人一方因正当理由或经对方当事人同意，不能按时参加调解或中途退出调解的，调解主持人可以决定延期调解。
第二十三条在行政调解过程中，当事人应当根据事实和法律，如实陈述自己的观点，不得采取暴力、威胁等方法影响行政调解的正常进行。
第二十四条调解人员应当依据各方当事人提供的证据以及本机关收集的证据认定案件事实，找准纠纷焦点，引导当事人互谅互让，达成调解协议。
第二十五条行政调解达成协议的，调解人员应当组织当事人签署调解协议书。行政调解协议书的内容不得违反法律、法规、规章的规定。
行政调解协议书自各方当事人签字之日起生效。
行政调解协议书由当事人各执1份，行政机关存档1份。
第二十六条行政调解协议书一般应当载明下列事项：
（一）各方当事人的基本情况；
（二）纠纷事实、争议焦点及各方责任；
（三）协议履行的方式、地点和期限；
（四）当事人及其他参加人员签名；
（五）调解机关名称。
第二十七条经调解达不成协议的，行政机关应当终止行政调解。属于行政机关职权范围内的纠纷，行政机关应当依法予以处理。
第二十八条在调解过程中，当事人又提请仲裁、复议、诉讼的，视为放弃调解，调解终止。
第二十九条行政调解应当自启动之日起60日内终结。遇有特殊情况需延长的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
需要第三方专业机构作出鉴定、认定或裁决的，鉴定、认定或裁决所需时间不计入行政调解时限。
第三十条行政机关进行行政调解时，需要当事人所在基层人民调解组织配合的，可以向当事人所在基层人民调解组织发出邀请。当事人所在基层人民调解组织接到行政机关邀请后，应当指派调解员配合行政机关开展调解。人民法院在进行司法调解时，需要行政机关配合的，行政机关应当予以积极配合。
第四章行政调解终结
第三十一条行政调解终结后，行政机关应当及时组织对各方当事人履行调解协议情况进行回访，督促调解协议的实现。
第三十二条行政调解案件要按年、月、日归档编号，做到一案一档。文书归档顺序为：
（一）行政调解卷宗目录；
（二）行政调解申请书或口头申请笔录；
（三）行政调解告知书；
（四）有关证据材料；
（五）行政调解协议书或行政调解终结材料；
（六）送达回证；
（七）卷内备考表。
第五章监督考核
第三十三条市县两级政府具体负责对所属部门和下级政府行政调解工作的指导、监督、考核、培训工作。市县两级政府法制机构负责具体组织实施。
第三十四条行政机关应严格履行职责，积极化解矛盾纠纷，对行政调解工作中作出突出成绩的，由市县政府予以表彰奖励。
第三十五条行政机关无正当理由不受理行政调解申请，或者在规定期限内不履行调解职责，贻误纠纷调处时机，造成恶性事件、群体性事件或其他严重后果的，由监察部门按有关规定和程序追究相关人员的责任。
第三十六条各行政机关应当建立健全案件统计分析报备制度，每年7月10日和次年1月10日之前分别将半年和全年行政调解办案情况报市县政府法制机构。
第六章附则
第三十七条法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。
第三十八条本规定自2013年3月1日起施行，有效期至2018年2月28日。
不 穿 法 袍 的 法 官
——再论律师职业的性质和地位
芦志锋（上海市金石律师事务所律师）
一、律师业——在夹缝中生存的职业
通常，人们总是把律师称为自由职业者。但是，这一“自由”的职业者并不象人们通常所想象的那样自由。对律师而言，他们更象是一群生活在政治国家与市民社会夹缝间的人。站在政治国家的立场上，律师、或曰讼师的存在，即意味着对国家机关及其司法官吏对法律知识和法律解释的垄断权的挑战。我们知道，在人类社会早期，成文的法律是不存在的，法律仅仅存在于统治阶级的头脑中。凭借着对法律知识的垄断，统治阶级可以任意对人民科以义务，施加刑罚。尽管后来在平民斗争的推动下出现了成文的法律，但是浩如烟海的律令格式甚至连读书人出身的官吏都不能窥其端倪，更不用说目不识丁的平民百姓。对众多百姓们而言，“上官府”、“打官司”无疑是一种畏途，而请人帮忙打官司也就在情理之中。正是在这种最原始的对法律帮助的需求的推动下，中国在高度集权的封建时代仍然诞生了“讼师”这一职业。尽管在一个以权力为核心的专制社会中，讼师的出现不可能改变当时社会的基本形态，甚至讼师本人也不可能有目的去维护司法的公正，但是讼师的出现毕竟部分地打破了官府对法律知识的垄断，方便了一些老百姓伸张自己的权利。这也正是讼师不容于专制社会的根本原因。
尽管经过历史的演进，随着市民权利的扩张和国家权力的分立，法律已经不再是专制统治的工具和专利，而日益成为调整不同层次的社会关系的游戏规则。但是由于司法权仍然是一种为国家所垄断的权力，由国家司法机关和司法官员所把持，普通公民在强大的司法机关面前仍然不免显得弱小和孤单。同时，伴随着社会关系的多样化，法律规则日益走向复杂化，普通公民面对日益膨胀的法律规范体系同样存在诸多盲区。而精通法律规范的律师，不仅利用其所具有的法律知识，同时还由于律师具有的司法职业者的身份，在与司法机关打交道的过程中往往能发挥一般公民所不具有的优势。因此，律师在诉讼中实际上行使了一种“平民司法”的职能。可以说正是因为有了律师的参与，公共司法才不至于发展成为一种专制的权利；换而言之，律师的存在是对公共司法权威的最大挑战。所以律师经常被视为“刁民”的代表而受尽公共机关的排挤也就不足为怪了。
二、亦官亦商的律师
有鉴于此，如果法律和制度没能在身份上为律师提供一定的保障，律师职业就很难获得其应有的生存空间。因此，历史上律师业比较发达的英美法系国家，以及当代的西方国家莫不赋予律师在执业过程中一定的特殊身份和地位，这种情况大致可以用赋予律师一定的“司法性”来形容。所谓“赋予律师的司法性”，并不是说赋予律师司法官员的官方身份，同吃一份“皇粮”，而是指律师根据法律的授权，在维护社会公平与正义方面具有与司法机关相同的职能和职责。例如：德国律师法规定：“律师是独立的司法人员”；加拿大出庭律师与初级律师法第3条和第17条分别规定：“律师属司法辅助人员系列。律师从事司法业务时应着职业服装”，“每一个获准在最高法院担任初级律师的律师协会会员，均为加拿大自治领地的所有法院的官员”。 日本和我国台湾省虽然没有在法律中明确规定律师是司法人员，但是法学界和律师界都普遍地把律师尊称为“在野法曹”，以区别于拿国家薪水的司法官员。此外，在英美法系国家，律师除了受理自己的业务之外，还经常要为司法机关服务。例如：美国律师职业行为标准规则便规定，“在法院工作繁忙、法官人数不够时，律师有应法院指定代理法官的义务。”除了代理法官职务之外，英美法系国家的律师也经常为检察官服务，代表国家出庭支持公诉。①
律师与国家司法制度的这种密切关系在清末的司法改革中就被中国第一批的法学家所发现和认识。1906年（光绪三十二年），《大清刑事民事诉讼法》修订完成。沈家本、伍廷芳在上奏刑事民事诉讼法拟请先行试办一折中，对律师在诉讼中的作用，律师培养的重要性等作了深刻的阐述。奏折称：“盖人因讼对薄公庭，惶悚之下，言辞每多失措”，“故用律师代理一切”诉讼事宜，就能杜绝案件的“枉纵深故”。“各省法律学堂俱培养律师人才”，合格者“给予文凭”，“分拨各省以备办案之用”，“国家多一公正之律师，即异日多一习练之承审官也”。 该奏折明确提出培养法律人才的重要性，并将律师列为法官的后备人员。尽管历经百年，现在读来仍然令人不得不感叹老一辈法学家的远见智慧。辛亥革命爆发后，以孙中山为首的中华民国临时政府诞生后，建立了中华民国临时政府。临时政府对建立律师制度的重要性、必要性同样具有非常明确的认识。临时政府认为：“司法独立，推检之外，不可不设律师与相辅相制，必使并行不悖，司法前途方可达圆满之域。”明确地把律师和法官、检察官共同列为司法公正的三大柱石。②
除了获得法律上认可的身份保障之外，各方面制度的支持对于维护律师的司法性亦具有同等重要的意义。根据国外的有关经验，这些制度上的保障措施主要包括：严格的职业准入制度、法律职业者一体化制度以及严格的行业自律制度。
首先，由于律师职业与司法公正和人民权利的实现息息相关，国家就必须保证律师本身具有从事司法职业的专业素质。英国和美国普遍规定，获得律师职业资格的前提是在政府或者律师协会认可的法学院取得规定的学位。而取得法学院入学资格的前提条件是申请人已经取得学士学位或者具有相当的学历。在德国，要想成为法律工作者，首先得进入大学的法学院学习。虽然德国的法学院没有英美法系国家的法学院那么严格的入学条件，但是入学者通常要在法学院学习五到六年，期间还要通过两次司法考试。由于法学院的教学和考试非常严格，学生的中途退学率通常高达50%。③
第二，为了避免司法机关出于职业偏见或者出于职业优越感而对律师进行压制、打击，或者鄙视律师的行为而影响到律师开展正常工作，英美法系国家普遍实行法律职业者一体化的制度。所谓的“一体化”表明了，在英美法系国家，律师与作为司法官吏的法官、检察官在职业培训、职业资格的取得以及职位的流动上具有很强的互通性。以美国为例，除少数地区的小型法院之外，所有的法官都是其所在州律师协会的成员，大多数法官都有从事律师职业的经历，所有的检察官同时也都具有律师资格。许多初出茅庐的法学院毕业生，往往还把担任公诉人或者助理检察官的经历，作为其独立从事律师职业前的准备阶段。
第三，律师的司法性不仅仅来自于社会或者国家的承认和赋予，同时也要求律师本身要有严格的职业意识和自律意识。几乎所有国家的律师都成立自己的团体——律师协会。律师协会最主要的功能之一就是制定行业规范并监督其实行的情况。在这些行业规范里，通常都要求律师保持良好的道德情操、职业水平。为了避免经常与商业的客户打交道的律师们染上各种商业习气，危及法律行业本身应当具有的讲究学识与主持正义的形象，各国普遍对律师广告、律师出入各种场合以及律师在媒体上露面进行限制。尽管上述行规似乎过于严厉了些，但出于对自身职业的认同感和荣誉感，国外的律师们普遍都能够自觉地遵守这些“清规戒律”。
三、
时至今日，我国的律师业经过改革开放后二十多年的发展已经初具规模。据统计，截止到2000年初，中国律师的数量已达近十一万人，其中专职律师达63000多人，兼职律师达15900人，特邀律师5900多人，律师助理24000多人。从律师的文化素质看，大专学历的约占律师总数的48.1%，本科学历的占34.8%，硕士研究生学历的占4.8%，博士研究生学历的占0.32%。④从总体的文化素质来看，律师队伍要明显高于其他法律职业群体。然而，这一看似红红火火的群体仍然不得不面对的是同样一个冰冷的现实——低微的身份。就目前而言，大多数中国律师的悲哀不在于生存的艰辛，而是因为大多数的国人，甚至包括律师本身对律师职业所持的蔑视态度。尽管司法机关本身常常因为腐败和无能受到老百姓的痛斥，但是老百姓在大多数情况下，宁可把实现正义的希望寄托在他们认为腐败的司法机关身上，也不会想到要去寻求律师的帮助。这其中或许有历史文化的遗传基因在作怪，但另一方面我们也不得不扪心自问——沈家本等第一代法学家关于培养一个律师群体作为司法公正柱石的设想是否已经被历史，或者说被市场经济的浪潮所湮没？在此仅以立法为例，我国现行《律师法》第二条为中国的律师下了一个定义：“本法所称的律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。从这一定义本身出发，我国律师在身份上不仅与英美法系国家的律师相差甚远，也与大陆法系国家普遍把律师、法官和检察官并称为司法三柱的做法有很大的差距。根据这个定义，除了在服务的内容上与一般的服务业有所不同之外，我们很难把中国的律师和其他从事服务业的人员区分开来，更无法体现律师工作对社会的特殊意义。
立法上对律师职业的定位和评价过低，不仅与律师职业的特点和律师所肩负的使命有着巨大的差距，同时也压抑了律师主动去维护社会正义的积极性和使命感，而且还极大地限制了律师职业的进一步发展。仅就目前而言，除了高收入和身份上的“自由”之外，我国的律师业似乎很难再有什么可以吸引人才的地方了。许多法学院的毕业生在离开校门后争相要涌入司法机关，却不太愿意去从事律师职业，就是因为社会对律师的评价实在太低。而律师行业发展的滞后，已经日益成为制约我国司法改革进一步深入的瓶颈。当前，随着“依法治国”口号的提出，法学界和司法界的许多有识之士提出了诸如：审前证据交换、当庭质证和认证制度、提倡实行当事人主义诉讼模式等进一步完善和改革我国司法制度的设想和建议。这些设想和建议无疑对我国的法治建设有极高的理论和实践意义。但是，无论理论上的设计有多么精细，落实到具体上都需要有人去实施才行。法治社会离不开一个高素质、负责任的律师群体。仅凭理论界和立法者的一腔热血，而没有一支高素质的律师队伍在背后支持，这些美好的设想就很难得到实现——这就好比盖一所房子如果只有设计师而没有建筑师，那么所谓的高楼大厦就永远只能是停留纸面上的空中楼阁罢了。
① 陶髦、宋英辉、肖胜喜：《律师制度比较研究》，中国政法大学出版社1995年版，第28~29页。
② 同上，第15页。
③ 宋冰：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版，第219~220页。
④曹秋红：《中国律师业的回顾和展望》，《中国法律》2001年第2期。