论协议管辖制度
——兼论我国协议管辖制度的不足与完善

邓 杰
（华侨大学法学院，福建泉州362021）
[作者简介] 邓 杰(1972)女，湖北松滋人，华侨大学法学院教授，主要从事国际私法学研究。


[摘 要] 协议管辖制度目前已发展成为国际民事诉讼中一项基本管辖权制度，并在晚近呈现出以下新的发展趋势：管辖协议形式要件的放宽；协议管辖适用范围的拓展；协议法院与案件联系因素的淡化。为保证协议管辖制度的合理运用，各国均对该制度作出了必要的限制。为顺应国际潮流，我国相对落后的协议管辖制度亟待进一步充实和完善。
[关键词] 国际民事诉讼；协议管辖；管辖协议
协议管辖，亦称合意管辖，是指在法律允许的范围内，双方当事人通过协议将他们之间业已发生或可能会发生的涉外民商事争议，交付某国法院审理的管辖权制度。协议管辖是意思自治原则在国际民事诉讼领域的延伸和体现，已为当今世界各国所普遍接受和采用。
一、协议管辖制度在国际上的确立和发展
（一）协议管辖制度在国际上的确立
协议管辖制度虽然最早可追溯至罗马法汇纂中的规定，但在相当长的历史时期内并未得到各国的广泛认同和重视。不过，自20世纪中叶起，国际社会对协议管辖的态度开始发生变化，过去那种不承认协议管辖的观点遭到越来越多的质疑。批评者指出，管辖协议剥夺法院管辖权的观点充其量仅是一种逐步退化了的法律拟制，反映出对其他法院的公平性采取的偏狭态度。以其他连结因素作为法院行使管辖权的依据往往带有一定的偶然性、不确定性、不便利性，法院也常援引不方便原则拒绝审理其原本享有管辖权的案件，而法律也明文规定调解、和解、仲裁优先于法院的审理，这就意味着问题的关键不在于法院是否被剥夺了管辖权，而在于法院是否应在特定的案件中对其自身的管辖权有所克制。况且，当事人签订协议时通常已经慎重考虑了诉讼便利的问题，即使有不便利的存在也是当事人事先可以预见到的，实难以不便利为由否定管辖协议的可执行性。
协议管辖制度逐渐为各国所接受并最终在国际上得以确立，其实就是其自身优越性在国际社会逐步得到广泛认同的集中体现，是一种历史发展的必然结果。总的来看，该制度主要具有以下一些优点：首先，该制度赋予了当事人选择法院的自主权，不仅有助于避免或减少因有关国家关于国际民事管辖权的规定过于刻板、僵硬而可能造成的不公平、不合理管辖的现象，而且借当事人之手使各国间的国际民事管辖权冲突轻松而巧妙地得到了解决。其次，在各国法院平行管辖的情况下，原告单方面拥有太多选择法院的机会，他可以选择到那个为其所信任且对其最为有利的法院去起诉，而被告则只能屈就原告的选择，或者另择法院起诉。前者导致当事人之间诉讼机会的不均等，后者则导致一事两诉，两者均不利于国际民事诉讼顺利、有效地实施。而承认协议管辖，则能实现当事人之间程序和实体的平衡，并能有效防止和减少一事两诉现象的产生。最后，承认协议管辖，允许当事人协议选择法院，当事人双方即可在签订协议时对法院办案的公正性、诉讼所用语言及交通方面的便利程度、双方对诉讼所采程序的熟悉程度、判决的可执行程度及费用的可接受程度等因素进行全面的考虑和权衡，大大增强了国际民事诉讼的确定性和可预见性，有利于维护交易安全及交易双方的合法权益。
（二）协议管辖制度的发展
随着时代的进步，各国间民商事交往与合作的日益密切以及科技的迅猛发展和商业实践的深刻变化，协议管辖原则在晚近也呈现出一些新的发展趋势，主要表现在以下几个方面：
1．管辖协议的形式要件日益放宽。根据管辖协议订立的方式，可将管辖协议分为明示的管辖协议和默示的管辖协议。对于明示的管辖协议，大多数法律都要求以书面形式达成。这无疑有利于防止和减少管辖权争议的产生，即使产生争议，也容易举证并及时解决。但是，过于强调书面形式，很多时候并不利于国际民商事争议的妥善解决，无益于保护当事人的正当权益。因此，许多国家都主张对管辖协议的书面形式作扩大和灵活的解释。例如，1988年《瑞士联邦国际私法》第5条第1款即规定，管辖协议可通过书写、电报、电传、传真或其他可构成书面证明的通讯方式达成。2005年海牙《协议选择法院公约》第3条第3项也规定，选择法院协议可通过书面方式或其他任何能够提供可获取的供后来援用的信息的传达方式缔结或证明。
2．协议管辖的适用范围日益拓展。各国均允许在涉外合同案件中适用协议管辖，但对于在合同以外的其他涉外民商事案件中是否允许当事人协议选择法院，则存在分歧。晚近的发展趋势是，越来越多的国家开始打破陈规，逐渐将协议管辖原则广泛适用于身份、婚姻家庭、继承等原先被视为禁区的领域。
3．协议法院与案件之间的联系日遭淡化。对于当事人协议选择的法院是否必须与案件之间有一定的联系，存在两种对立的观点。英、美等国家认为，当事人选择的法院与案件没有联系并不影响管辖协议的效力，不会对当事人将争议提交给与当事人及其争议均无联系但有着处理某类案件丰富经验的法院审理构成妨碍。另一种相反的观点则是要求当事人选择的法院必须是与争议和案件有着直接联系或实质性联系的地点的法院。如2005年海牙《协议选择法院公约》第15条规定：“一国可以声明其法院拒绝审理排他选择法院协议所适用的争议，如果除被选择法院的地点外该国和当事人或争议间无联系。”
主张漠视联系因素的国家主要是出于能给当事人提供和创造更多便利和自由的考虑，因为如果允许当事人任意选择与案件毫无联系的法院，便更能保证所选法院的中立性、公正性和便利性。强调联系因素的国家则出于各种担心而显得比较谨慎和保守。他们认为，如果允许当事人选择与案件毫无联系的法院进行审理，将会给案件的审理（如取证、适用法律等）带来诸多不便，结果反而不利于其真正保护当事人的利益。[ ](第548页)通过比较和分析，前一种主张似乎更为合理，也更符合协议管辖原则的本意，而后一种主张则在很大程度上难以成立或经不起推敲。首先，认为不强调联系因素便不能照顾到司法便利性的观点就有些牵强，这种担心也显得多余，因为不将当事人的目光严格限定在与案件有联系的法院上，会使当事人获得更多的自由，当事人因而可在更广泛的范围内结合法院的中立性、公正性以及诉讼的专业性、便利性和判决的可执行性等各种因素进行全面和充分的考虑，然后作出最明智、最适当的选择。其次，几乎各国国内法和国际条约都对当事人选择法院施加了一项不得违反专属管辖的限制，有了这种专属管辖优先于协议管辖的限制，就不必担心当事人会利用选择与案件毫无联系的法院的机会损害一国的司法主权和公共秩序了。最后，淡化所选法院与案件之间的联系，使当事人选择法院的范围大大拓展，无疑可为当事人更顺利地达成合意提供便利和支持，因为对于两个不同国籍的当事人而言，双方往往都不愿意选择对方所属国的法院管辖。而如果允许他们去选择双方所属国以外的却与案件无任何联系的处于中立地位的第三国法院管辖，则双方会更容易达成这种合意，因为谁都不必担心会出现由对方所属国法院管辖时可能出现的使对方受益，而使自己处于不利地位的情况。
正是基于上述原因，晚近颁布的国际私法大都没有要求当事人必须选择与案件有联系的法院。1988年《瑞士联邦国际私法》第5条、1995年《意大利国际私法制度改革法案》第4条以及1998年《突尼斯国际私法》第4条，均无不体现了这种新的立法趋势。
二、协议管辖制度运用的合理限制
采用协议管辖原则，承认当事人协商选择管辖法院的权利，实际等于将各国的国际民事管辖权交由当事人重新进行分配。即通过当事人的协议赋予一些法院以管辖权，同时也剥夺一些法院的管辖权。而这不仅会对当事人的诉讼权利和实体权利产生直接的影响，对国家的司法权益和公共政策也会产生某些冲击。因此，几乎所有国家都在采用协议管辖原则，充分尊重当事人自主选择管辖法院权利的同时，又对协议管辖原则的运用作出一定的限制，以维护本国的公共秩序和确保社会公平正义的实现。从各国的立法和实践以及有关的国际条约来看，对协议管辖原则的限制主要表现在以下几个方面：
（一）协议管辖不得违反一国的公共秩序
几乎所有国家的立法和实践都表明，违反一国公共秩序的管辖协议是无效的、不能接受的和不可执行的。而不得对一国法院具有专属管辖权的争议进行协议管辖，也是出于维护该国公共秩序的考虑。对于属于本国专属管辖范围内的案件提交外国法院审理的管辖协议，各国均不承认其效力，也不执行外国法院依此协议行使管辖权所作出的判决。
（二）协议选择的法院不得存在重大的不方便
根据不方便法院原则，如果当事人选择的法院存在诉讼上严重的不方便，可以拒绝受理当事人的案件或中止已经开始的诉讼，而由当事人另向较方便的法院起诉，因为不方便的法院审理案件会造成资源的浪费、诉讼的拖延，甚至会因取证困难、证据不充分而影响案件的公正判决。不方便法院的选定，本质上也有悖于当事人的真实意志。
（三）协议管辖不应与弱者保护原则相抵触
为实现实质意义上的公平，各国法律都对弱者利益给予加重的保护，这一精神在协议管辖原则上亦得到了体现。例如，1988年《瑞士联邦国际私法》第5条第2款规定，如果当事人对管辖法院的选择违反了该法关于保护弱者的规定则无效。
（四）当事人在所选定的法院必须能获得有效的救济
当事人在协议选择的法院不能获得有效救济，管辖协议即为无效或无法执行。出现这种情况主要是基于两方面的原因：（1）所选择的法院不能有效地行使管辖权。例如，根据所选择的法院所属国的法律，该法院不具有审理此类案件的权限；所选择法院不具有对诉讼标的的管辖权；所选择法院由于战争、不能向被告有效送达等原因而无法有效行使管辖权。（2）所选择法院不能给予公平的救济。例如，在美国，当事人所选择的法院常常会因为带有歧视性或存在贪污腐化现象，或没有管辖权，或对特定诉讼请求所适用的时效期间较短而导致诉讼请求时效已经届满等情形，无法为当事人提供有效的救济，从而导致管辖协议无效。
此外，未订有明示的管辖协议的当事人之间，如果争议发生后一方当事人向一国法院提起诉讼，另一方当事人出庭抗辩该法院的管辖权而非应诉答辩，不能被推定为在当事人之间达成了一项默示的管辖协议，因为被告的出庭并不构成对该法院管辖权的服从。
三、我国协议管辖制度的不足与完善
协议管辖制度在我国亦得到接受和采纳。我国1991年《民事诉讼法》第244条和第245条对明示和默示的协议管辖均作出了规定，即涉外合同或涉外财产权益纠纷的当事人，可以书面协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖；选择我国法院管辖的，不得违反我国法律关于级别管辖和专属管辖的规定；原告向我国法院起诉，被告未对我国法院的管辖提出异议，且应诉答辩的，视为承认我国法院为有管辖权的法院。
对比国际上有关协议管辖制度的一般立法与实践，特别是协议管辖制度在晚近新的发展趋势，我国的协议管辖制度显然还存在较多不足，有待进一步的完善和深化：
（一）在适用范围上可作进一步的拓展
对于协议管辖的适用范围，我国将其限定在涉外合同或者涉外财产权益纠纷，但是对于涉外合同纠纷应如何界定并不明确。例如，婚姻关系是否为一种特殊的合同关系；如认定其属于一种合同关系，那么对于离婚诉讼是否允许当事人协议管辖。从大多数国家的立法和实践来看，婚姻的实质就是一纸契约。因此，关于当事人离婚的诉讼完全可以被视为一种合同纠纷，可以由当事人协议选择管辖法院。而且，由于目前我国法律中存在允许“一事两诉”的制度弊端，在离婚诉讼中引入协议管辖制度，还可以有效地防止和减少“一事两诉”现象的产生。
（二）对管辖协议的形式可作进一步的简化和放宽
对于管辖协议的形式，我国仍采取了严格的书面要求。这不仅与当今的国际普遍实践不一致，与我国1999年《合同法》中新的立法趋势也是相悖的。根据《合同法》第11条的规定，合同的书面形式包括合同书、信件和数据电文（如电报、电传、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。《合同法》之所以对合同形式作重大的立法改革，无疑是为了适应科技的发展所带来的商业实践的深刻变化。在国际经济生活节奏日益加快的今天，为了实现交往的便利、交易的安全，也为了更好地满足和尊重当事人的意愿，合同形式的宽松化和简单化便成为时代发展的必然选择。因此，管辖协议作为一种特殊的合同，其形式亦应得到一定程度的简化和放宽，而无须固守传统的书面形式。
（三）应取消或放弃对协议法院与案件之间联系的要求
我国要求当事人必须协议选择与争议有实际联系的地点的法院，不仅与当今国际上主张漠视或淡化协议法院与案件之间的联系的发展趋势背道而驰，而且在实质上排除了更受当事人青睐和欢迎的却与案件无实际联系的中立法院或专业法院参与选择的可能，使当事人选择法院的范围大大缩小，为当事人就管辖法院的选择达成一致设置了不必要的障碍，从而也一定程度上妨碍了协议管辖制度优势的充分发挥。因此，要进一步完善我国的协议管辖制度，须取消协议法院与案件之间联系上的要求。
（四）应对协议管辖制度的限制运用作出更为全面、合理的规定
我国关于协议管辖不得违反我国级别管辖和专属管辖的限制规定过于简单和粗疏，不足以保证协议管辖制度在合理范围内得到适当运用。为此，应明确规定公共秩序保留制度的限制，适当引入不方便法院原则，体现和贯彻弱者利益保护原则。此外，对于管辖协议的订立手段和方式亦应有所要求和控制；当事人能否在协议法院获得有效的救济亦是衡量管辖协议效力的一个重要因素。
[参 考 文 献]
[1] 李浩培.李浩培文选[M].北京:法律出版社,2000.
On Agreed Jurisdiction in International Civil Litigation
DENGJie
(Law School, Huaqiao University, Quanzhou 362021, Fujian, China)
Biography: DENGJie (1972), female, Doctor, Associate professor, Law School, Huaqiao University, majoring in private international law.
中国民用航空总局


中国民用航空总局关于修改《中国民用航空局法规起草、制定程序的规定》的决定
（1995年11月15日）

根据中华人民共和国民用航空法和有关法律、行政法规的规定，为了强化民航立法工作的规范化管理，保证法规质量，加快立法进度，总结几年来立法工作的经验，决定对《中国民用航空局法规起草、制定程序的规定》作如下修改和补充：
一、规章名称改为《中国民用航空总局规章制定程序规定》。
二、第一条修改为：“为了使民用航空规章的制定程序科学化、规范化、制度化，根据中华人民共和国民用航空法和有关法律、行政法规，制定本规定。”
三、第二条修改为：“本规定适用于中国民用航空总局（以下简称“民航总局”）制定或者与国务院有关部门联合制定、以民航总局令形式发布的民用航空规章。
民航总局机关各厅、室、司、局（以下简称“职能部门”）制定的规范性文件和民航总局内部的具体工作制度、文件、对具体事项的布告、公告以及行政处理决定，不适用本规定。”
四、删去第三条。
五、增加一条作为第五条：“民航总局法规政策管理部门（以下简称“法规政策管理部门”）具体负责民用航空规章的制定工作。
民航总局各职能部门应当设立法制员，负责组织本部门有关规章草案的拟定，办理有关法律事务。”
六、第十二条增加第二款：“法规政策管理部门应当及时了解和掌握规章起草工作进度，指导或参与起草工作。”
七、第十五条改为第十六条，并修改为：“规章的修改除应当草拟修改决定外，按照规章的起草程序进行，并按照第四章规定的程序进行审议和发布。”
八、删去第十六条。
九、第十八条和第十九条合为一条，并修改为：“规章草案经民航总局有关职能部门领导核签、法制员附署后，送交法规政策管理部门进行审查。
民航总局有关职能部门送审规章草案时，应当提交下列文件：
（一）送审报告；
（二）规章草案（一式五份）；
（三）关于制定该规章的说明（一式五份）；
（四）有关参考资料。”
十、增加一条作为第十九条：“对送审的规章草案，有下列情形之一的，法规政策管理部门可以退回：
（一）不符合第四条和第十八条规定的；
（二）重大问题没有论证清楚，或者与有关部门有重要分歧没有取得一致意见的。但是，已经反复协调论证仍未取得一致意见，需报总局领导审批的除外；
（三）法条不符合第十四条规定要求，需作重大调整和修改的。
法规政策管理部门在退回时，应当说明理由。”
十一、删去第二十条。
十二、增加一条作为第二十条：“法规政策管理部门在对规章草案进行审查修改后，应当写出审查报告，将审改后的规章草案和说明，连同原草案送审稿和修改花脸稿一并送审。”
十三、增加关于设立民航总局法规政策审查委员会及其人员组成、工作职责的规定。
十四、第二十六条修改为专门一章，就民航法规的清理和编纂作出全面系统的规定。
十五、删去第二十五条。
十六、删去第二十八条。
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整，对部分用语作技术性处理。
本决定自发布之日起施行。
原规定根据本规定作相应的修正，重新公布。

中国民用航空总局规章制定程序规定

（1990年4月29日制定，1995年11月15日修订）

第一章 总 则
第一条 为了使民用航空规章的制定程序科学化、规范化、制度化，根据中华人民共和国民用航空法和有关法律、行政法规，制定本规定。
第二条 本规定适用于中国民用航空总局（以下简称“民航总局”）制定或者与国务院有关部门联合制定、以民航总局令形式发布的民用航空规章。
民航总局机关各厅、室、司、局（以下简称“职能部门”）制定的规范性文件和民航总局内部的具体工作制度、文件、对具体事项的布告、公告以及行政处理决定，不适用本规定。
第三条 民用航空规章的名称为“规定”、“规则”、“规程”、“办法”、“细则”。
对民航某一方面工作比较全面系统规定的，称为“规定”、“规则”或“规程”；对某一方面工作作部分规定的，称为“办法”；对某一项工作作比较具体规定的，称为“细则”。
第四条 制定民用航空规章应当遵循下列原则：
（一）符合宪法、法律和国务院行政法规，党和国家的方针、政策；
（二）有利于民用航空事业持续、快速、健康地发展；
（三）符合我国国情和民航实际情况；
（四）贯彻民主集中制，广泛征求各方面意见；
（五）尽量采用国际标准和国际通常作法。
第五条 民航总局法规政策管理部门（以下简称“法规政策管理部门”）具体负责民用航空规章的制定工作。
民航总局各职能部门应当设立法制员，负责组织本部门有关规章草案的拟定，办理有关法律事务。

第二章 立法规划与计划
第六条 民航总局编制民用航空立法的五年规划和年度计划。
立法规划和计划，由民航总局各职能部门分别提出关于本部门业务的立法建议，由法规政策管理部门通盘研究，综合协调，拟定规划和计划草案，报民航总局领导审批。
第七条 立法规划和计划的项目建议应当包括规章名称、起草单位、起草负责人、立法目的、工作日程安排、完成时间、经费预算等项内容。
第八条 立法规划在前一个五年规划期满前六个月内进行编制，在新的五年规划开始后六个月内下达；年度计划在该年度计划前一年最后一个月内进行编制，在新年度开始后一个月内下达。
第九条 立法规划和计划由法规政策管理部门负责组织实施，并监督执行；法规政策管理部门可以根据需要对规划和计划所列项目的具体安排作适当的调整。
第十条 任何单位和个人均可向民航总局提出制定或者修改民用航空规章的建议。

第三章 起草与修改
第十一条 对列入立法规划和计划的规章项目，由有关职能部门负责成立起草小组进行起草。
第十二条 草拟规章应当按照下列程序进行：
（一）拟定起草大纲，提出起草工作报告；
（二）调查研究，搜集资料，草拟规章草案；
（三）印发规章草案，征求有关部门意见；
（四）召开讨论会或专家论证会，修改、确定送审稿。
法规政策管理部门应当及时了解和掌握规章起草工作进度，指导或参与起草工作。
第十三条 规章一般应当对立法目的、根据、适用范围、主管部门、具体规范、实施日期等作出规定。
第十四条 规章内容应当用条文表达，每条可以分为款、项、目，款不冠以数字，项和目冠以数字。法条较多的，可以分章，章还可以分节。整个规章应当结构严谨，条理清晰，用语准确，文字简明。规章必须使用标准语言，不得使用方言，不得比喻、夸张、形容和修饰。
对于具有特定含义的用语，应有明确的定义或者说明。
第十五条 民用航空规章除中文正式文本外，可采用中文通用版和英文版，其章节序号可采用国际上惯用的阿拉伯数字。
第十六条 规章的修改除应当草拟修改决定外，按照规章的起草程序进行，并按照第四章规定的程序进行审议和发布。
第十七条 规章修改后，应当在新规章中订明废止原规章或者原规章中失效的部分。

第四章 审议与发布
第十八条 规章草案经民航总局有关职能部门领导核签、法制员附署后，送交法规政策管理部门进行审查。
民航总局有关职能部门送审规章草案时，应当提交下列文件：
（一）送审报告；
（二）规章草案（一式五份）；
（三）关于制定该规章的说明（一式五份）；
（四）有关参考资料。
第十九条 对送审的规章草案，有下列情形之一的，法规政策管理部门可以退回：
（一）不符合第四条和第十八条规定要求的；
（二）重大问题没有论证清楚，或者与有关部门有重要分歧没有取得一致意见的。但是，已经反复协调论证仍未取得一致意见，需报总局领导审批的除外；
（三）法条不符合第十四条规定要求，需作重大调整和修改的。
法规政策管理部门在退回时，应当说明理由。
第二十条 法规政策管理部门在对规章草案进行审查修改后，应当写出审查报告，将审改后的规章草案和说明，连同原草案送审稿和修改花脸稿一并送审。
第二十一条 民航总局设立法规政策审查委员会，负责对民用航空规章草案和行业政策进行审议。
民航总局法规政策审查委员会由主任、副主任和委员组成；主任由民航总局分管法制工作的副局长担任，副主任由法规政策管理部门的领导担任，委员由各业务司局负责人担任。
法规政策审查委员会讨论某一规章草案时，分管该业务司局的民航总局副局长应当参加会议。
法规政策审查委员会审查行业政策性文件，由法规政策管理部门另行制定实施办法。
第二十二条 规章草案经法规政策审查委员会会议讨论后，由法规政策审查委员会主任根据讨论情况提出送交民航总局局长办公会议审议通过或者直接送民航总局局长审批的建议。
第二十三条 规章草案经民航总局局长办公会议或者法规政策审查委员会会议讨论通过后，由民航总局局长审批签发。
第二十四条 民用航空规章，由民航总局局长签署民航总局令发布。民航总局与其他部门联合发布的规章，由民航总局局长与有关部门主要领导联合签署，以民航总局令或者有关部门令发布。
第二十五条 民航总局令，由法规政策管理部门草拟送批，内容包括批准机关、发布机关、序号、规章名称、通过或批准日期、发布日期、实施日期等项内容。
第二十六条 民用航空规章经批准后，连同发布令一起刊登《中国民航报》。
第二十七条 民用航空规章的起草部门应当在规章发布之日起三十天内，将规章的正式文本一式25份，通过法规政策管理部门报国务院备案。

第五章 清理和编纂
第二十八条 民用航空规章和有关法律、行政法规（以下统称“民用航空法规”）由法规政策管理部门会同各职能部门按照国务院有关规定每年清理一次。对失效和需要废止的，按照法定权限和程序予以废止；对需要修改的，应当制定计划抓紧修改。
第二十九条 民用航空法规由法规政策管理部门根据国务院有关规定统一负责组织编纂，及时出版发行。
第三十条 民用航空法规编纂应当包括下列内容：
（一）全国人大常委会审议通过的民用航空法律、条例、决议、决定、命令等；
（二）国务院发布或者国务院批准民航总局发布的民用航空行政法规；
（三）民航总局发布或者与国务院有关部门联合制定、以有关部门令发布的民用航空规章和法规性文件；
（四）民航总局对外签订的双边航空运输协定或者航空技术合作协定等；
（五）我国批准或者参加的国际民用航空公约或者其他与民用航空活动有关的国际公约。
第三十一条 民用航空法规统一印制下列正式版本：
（一）中华人民共和国民用航空法规全集；
（二）中华人民共和国民用航空新法规汇编（编年体）。
民用航空法规可以根据需要印制单行本。
民航总局各职能部门可以根据工作需要印制其他版本，但法规内容与正式版本不一致时，以正式版本为准。
第三十二条 民用航空法规的编号，凡由民航总局发布的行政法规和规章应当同时标明：
（一）民航总局令序号；
（二）民用航空法律体系序号。
民用航空法律和国务院发布的民用航空行政法规的编号，按照国家有关规定执行。
民用航空法律体系和编号方法由法规政策管理部门制定。

第六章 附 则
第三十三条 民用航空法律、行政法规的立法项目报国务院批准后，列入民航总局立法计划。
民用航空法律草案由法规政策管理部门负责组织起草；行政法规草案由有关职能部门负责起草，对于重要和复杂的，由法规政策管理部门会同有关职能部门负责起草。
民用航空法律草案和行政法规草案按照第四章规定的程序进行审议，并由民航总局局长审核签署后，报送国务院按照有关法定程序审议发布。
本条未规定的事项，按照第一章至第五章的有关规定执行。
第三十四条 民用航空法规的外文正式译本由法规政策管理部门负责组织审定或者按规定上报国务院法制局、全国人大常委会法制工作委员会审定。
第三十五条 对于全国人大、国务院和国务院各部委送民航总局征求意见的法规草案，由法规政策管理部门会同业务主管部门负责征求有关职能部门的意见，草拟复函报民航总局领导签发。
民用航空法规草案需征求国务院有关部、委、局意见时，以民航总局名义或者法规政策管理部门名义发送征求意见。
第三十六条 本规定自发布之日起施行。
中国民用航空局1990年4月29日发布的《中国民用航空法规起草、制定程序的规定》同时废止。

关于《中国民用航空总局规章制定程序规定》的说明
《中国民用航空总局规章制定程序规定》（以下简称“规定”）是在对1990年4月29日发布实施的《中国民用航空局法规起草、制定程序的规定》（第1号令）进行修订的基础上制定的。原规定实施五年来，对规范民用航空法规的起草、制定工作，保证法规质量起到了积极作用。但随着民航法制工作的进一步发展，立法经验的增多，原规定也表现出诸多不够完备的方面，有些规定已不符合实际要求，急需加以修订。
《民用航空法》业经全国人大常委会审议通过正式公布，并将于96年3月1日起施行。值此，为了进一步强化对民航立法工作的规范化管理，加快立法进度，提高法规质量，根据《民用航空法》和有关法律、行政法规的规定，总结几年来民航立法的实践经验，吸收了原规定中的适用部分制定了本《规定》。现就有关问题说明如下：
一、关于修改工作的思路
此次修改主要基于以下考虑：
1．承前启后。修改仍以原规定的内容为基础，尽可能保留其适用部分，对结构只作了适度调整，以利于工作的前后衔接。
2．总结经验。充分总结和吸收了几年来总局特别是业务司局的立法工作的成功经验，对原规定中欠规范的条文进行了修改，并将实体性规定和程序性规定有机结合起来，使立法程序更加完善，更具可操作性。
3．提高效率。从加强规章起草工作、提高规章草案质量入手，简化工作程序，加快审查速度，力争在较短的时间内出台更多的规章，尽快建立起民航法律体系，为民航事业的发展提供法律保障。
二、主要修改和补充
1．关于规定的名称。
原规定包括了法律和行政法规的起草程序。考虑到法律、行政法规的起草程序国家已有规定，不属我局规章规定的范畴，而且我们的立法实践主要是民航规章的制定工作。因而本次修改没有再把法律、行政法规的起草作为主要内容加以规定，同时考虑到法律的衔接和本规章的完整性，保留了部分有关内容放在附则中，并据此从结构上做了调整，名称也相应由《中国民用航空局法规起草、制定程序的规定》改为《中国民用航空总局规章制定程序规定》。
2．关于法制员的职责。
为了进一步加强民航的法制工作，民航总局于1995年3月21日印发了《关于建立法制员制度的通知》，总局各司局都相应地设立了法制员。为了充分发挥法制员在立法中的作用，《规定》中明确规定了“民航总局机关各职能部门应当设立法制员，负责本部门有关规章草案的拟定
，办理有关法律事务。”（第五条）“规章草案经民航总局有关职能部门领导核签、法制员附署后，送交法规政策管理部门进行审查。”（第十八条一款）。这些规定有利于保证送审规章草案的质量，加快立法进度。
3．设立法规政策审查委员会。
依据《民用航空法》的规定，建立和完善民航法律体系，使民航各项工作做到有法可依，走上法制化轨道，时间紧迫，任务繁重，按原规定法规草案由审查部门直接上报局长办公会讨论或局长审批的程序已不能适应新形势下立法工作的要求。局长办公会是定期召开的，而且议程很多，不可能占用更多的时间讨论法规，局长更难有充足的时间进行审核。基于这种情况，规定了设立民航总局法规政策审查委员会，并明确了其组成和工作职责（第二十一条、第二十二条）。这是一个具有一定权威性和代表性的组织。该委员会的建立和有效工作，不仅可以适当简化局长办公会
和局长审查法规的程序，加快立法速度，同时由于该委员会由总局机关各主要业务司局领导组成，有利于相互协调配合，保证立法质量，提高工作效率。
4．关于民航法规的清理和编纂工作。
法规清理和编纂是立法工作的一个重要环节，原规定附则虽有所规定，但很不完善。本次修改把有关内容列为一章，依据国务院有关规定，对清理和编纂作了较为详细的规定。这对于加强法规清理和编纂工作，逐步形成完善的民航法律体系，对于更好地宣传贯彻民航法规将起积极的推动作用。