人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（下）

2000年11月24日 14:12 王利明/姚辉

三、关于审判方式的改革

所谓审判方式，简单地说就是指因法官和当事人在诉讼活动中所处的地位和发挥的作用不同而形成的审理案件的方法和形式。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第5页。）为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，人民法院的审判工作必须提高质量和水平。为此，最高人民法院于1996年7月专门召开了全国法院审判方式改革工作会议，确定以学习贯彻修正后的刑事诉讼法、推进刑事审判方式改革为重点，全面改革和完善民事、经济、行政审判方式，并进行了具体的工作部署。改革的基本内容是依法强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责；加强对人民群众合法权益的司法保护。核心是进一步贯彻公开审判的原则，把审判活动更好地置于社会监督之下。

审判方式改革，最终目的是为了保障法院独立公正行使审判权，严格执法，实现司法公正。而法院独立行使审判权，实际上应体现为法官独立审判。所以，审判方式的改革，亦应围绕如何保障法官独立公正地审判、实现司法公正这一中心目的而展开。能否达到这一效果，也是衡量审判方式改革成功与否的重要标志。

我们认为，围绕这一重点，除上述方面外，还应注重以下问题：

（一）将公开审判落到实处

公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。

广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。

自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第409页。）

然而，公开审判制度的真正贯彻落实，还须做大量的工作。首先，应切实实行法官独立审判和责任制，根本废除所谓层层把关的层层审批制度。只有这样，才能真正强化庭审的功能。如果法官不能独立审判，合议庭没有决定的权限，甚至不能当庭向当事人说明证据的采纳、事实的认定的意见，不能当庭作出判决，公开审判就根本不会起到应有的效果。甚至可能出现这样的情况，即一方当事人提供的证据再多、合议庭审理的意见再充分明确，却抵不上某位领导的一句话，这样的“公开审判”，必定流于形式。其次，除法律规定不得公开审理的案件外，第一审民事、经济案件均应公开进行。“要做到证据在法庭审查、是非在法庭辨明、责任在法庭分清；真正使法庭成为最讲理、最公正、最权威的地方”。（注：见最高人民法院副院长唐德华1994年10月21日在第三次全国经济审判工作会议上的工作报告《全面加强经济审判工作，为经济建设和社会主义市场经济体制的建立提供司法保障》。）再次，强化当事人的举证责任，应抓住举证、质证和认证三个环节，当庭审查和判定证据，当庭运用证据认定案件事实，当庭辩论，当庭作出调解或判决。最后，公开审判的“公开”，应当是向社会的公开，应当最大限度地允许各界民众进入法庭旁听案件的审理。公开还应包括对群众和社会公开案情、公开审理过程和审理结果，除了法律另有规定外应允许新闻记者采访报道案件的审理和判决情况。（注：王发荣等主编：《中国民事审判学》，法律出版社1991年12月版，第116页。）不能以任何借口限制民众的旁听。

（二）民事、经济案件判决书应详写判案理由

《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。

英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。

当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局限于对可适用法律条款的分析，而不必象英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）

我们认为，应大力提倡法官在判决书中说理，其理由还在于：第一，判案不说理，不仅不能保证司法的公正，而且会掩盖执法不公甚至贪赃枉法的各种非法行为。因为，在民事、经济审判中，事实的认定与如何适用法律并作出裁判，仍然是两个不同的问题。事实即便清楚，也并非必然可以推导出正确的结论。许多案件表明，法官在审理中所作的事实认定是清楚的，但法律适用却是错误的。从审判实践来看，说理透彻、令当事人心服口服的判决，基本上都能表明法官执法的公正；而只认定事实，不谈理由或理由不清、牵强附会的判决，即使事实清楚，也不能使当事人信服，其中亦难免出现执法不公。第二，随着社会的发展进步，民事、经济案件大量涌入法院，案情亦越来越复杂，标的动辄几百、上千万甚至上亿元。法官一纸判决，有时要直接决定一个企业或公司的存亡，决定经营者一生心血的成败，这不仅使得法官的权力加重，也使得其责任大大增强。对于如此艰巨的使命，如果只是在说理部分寥寥几笔就作出判决，何以体现法官应尽的责任？尤其是对败诉的一方而言，要其承担成百上千万的财产责任而不对其讲清任何道理，即使理应败诉，当事人也不会服气。所以在不少案件中，当事人在二审终结后，仍然没完没了地告状、申诉、上访。第三，判决书不说理由，也不利于提高法官素质。法官作为法律的专门家，其主要职责是准确认定事实、正确适用法律。如果判决书不讲理由，就无须其具有较高的学识素养和法律运用能力。长此以往，法官的素质只能是每况愈下。第四，判决说理透彻，亦会大大增强对司法审判工作的监督。事实上，我们的许多案件之所以没有公开披露，很多是因为判决书说理不明而难以披露。要真正加强对司法审判的监督，就应该将依法可以披露的案件一律公开。说理透彻的高质量判决，自然经得起社会公众舆论的评判。

在我们看来，一份判决书，实际就是法官向社会呈现的考试答卷。在国外，一篇判决主文，往往就是一篇极好的学术论文。当然，要判决都成为学术论文，这显然是不现实也不必要的。但一份判决至少要讲出足够的理由，这样的要求，无论如何不算过份。可以说，民事、经济判决，理由说得越多，越说明法官是忠实于法律、认真维护当事人合法权益的。凡是道理透彻的判决，也足以说明该法官是一名称职合格的法官。在当前，应把强化案件判决书的说理、尤其是强化民事、经济案件的说理作为一项基本的要求提出并予以贯彻落实。如果忽视了这一要求，审判方式改革是根本不可能取得应有成效的。

（三）修正请示制度

所谓案件请示制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体处理或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院研究后予以答复的制度。这种制度法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第63页。）在办案过程中，下级法院就一些重大疑难案件向上级法院和最高人民法院请示，成为一种十分流行的作法。翻阅最高人民法院公报，大量出现的，是地方向最高人民法院所作的请示及最高人民法院所作的批复。

应当看到，请示制度在我国的审判实践中确也起到了积极的作用。由于基层法院或中、高级法院水平所限，对一些重大疑难案件，确实把握不准；特别是在对新的法律规定如何理解、法律缺乏规定时如何处理等方面，尚有较大不足。通过请示制度，确有助于提高办案质量。另一方面，某些地方法院的法官在审理某一案件时，因对当地行政干预和地方保护主义无可奈何，亦可藉由请示制度而适当摆脱困境。

但是，随着审判方式改革的进行，尤其是对照严格执法的要求，请示制度愈来愈显出其弊端：

1.不符合宪法和法律规定的独立审判的要求。法院的独立审判，包括上下级法院之间的相互独立。下级法院的独立审判，不仅仅是摆脱社会行政的干预，也包括脱离上级法院不合法的干预。请示制度则为这种干预提供了机会。

2.妨害了当事人上诉权的行使。在实践中，下级法院向上级法院请示，往往需要的是对案件的审理结果作出直接的结论，而并不仅仅是希望上级法院提供一些启示或参考意见。上级法院一旦对案件作出结论，以后案件上诉到上级法院便难以更改；甚至即使有错误，也会因上级法院碍于不能自己推翻自己而维持原状。这样，实际上使当事人的上诉失去意义。这种状况，实际上使法律规定的二审终审变成了一审终审，变相剥夺了当事人的上诉权、申请再审权。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第65页。）

3.根本不利于保证案件的审理质量。对于请示的案件，上级法院一般只是听下级法院的汇报，并不直接审理案件。而下级法院的案情汇报又难免带有汇报者的个人主观色彩，使得上级法院对案情的了解难以全面、深入和客观。如果办案人员希望袒护某一方当事人，就可能在汇报中只谈对该当事人有利的一面而少谈或不谈对其不利的方面，借机徇私舞弊。

内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特市民族工作若干规定




政府令第2号



《呼和浩特市民族工作若干规定》已经1999年5月20日市人民政府第二次常务会议通过，现予发布施行。
市长 冯士亮
一九九九年六月十七日

呼和浩特市民族工作若干规定

第一条 为加强我市民族工作，保障少数民族的合法权益，维护和发展平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，促进各民族共同繁荣，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》等法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 各级人民政府要经常对各民族公民进行马克思主义民族理论、党的民族政策和民族法律、法规的教育，各民族公民要自觉维护祖国统一和各民族平等、团结、共同繁荣的政治局面。
第三条 市属各新闻单位要定期开辟“民族团结进步”栏目或专题节目，宣传马克思主义民族理论、党的民族政策以及民族工作方面的先进典型和经验。各级各类民族学校均要按 照国家和自治区的规定，开设马克思主义民族理论和党的民族政策基本知识课程。在民族中小学、幼儿园积极开展爱国主义和民族史教育，提高少数民族学生的民族自尊心、自信心、提高热爱祖国、热爱内蒙古的热忱。
第四条 各级人民政府要切实贯彻执行国家、自治区对少数民族的优惠政策，采取切实有效的措施，帮助少数民族发展经济。各级人民政府对少数民族集中地区的乡镇企业和街 道企业，在财力、物力、设备、技术等方面给予扶持和照顾。要认真落实国家给予民族贸易、民族用品企业的各项优惠政策。
第五条 各级人民政府在财政预算中，要专项列支民族事业费，并随财政收入的增加相应增加。市属各有关部门要在发展少数民族经济，扶持少数民族贫困村方面，确定扶持项 目，民族、教育、扶贫、财政等部门应协商成立扶持少数民族发展经济的协作组织，及时研究解决少数民族聚居村群众生产生活中遇到的问题和困难。
第六条 各级人民政府每年都要有计划地组织科技人员，深入少数民族聚居的乡镇、村进行实用技术培训。有计划地扩大少数民族科技示范户，增加新技术推广经费和物资投放。
第七条 各级人民政府要重视民族贸易网点建设，为经营各类民族用品商店、摊位、个体经营户提供有关关服务。支持和鼓励少数民族集中的旗县区、乡镇、街道设立经营民族用品的专店、专柜和摊位，并在经营场地等方面给予优先照顾。
第八条 对进入我市范围兴办企业和从事其他合法经营活动的外地少数民族人员，政府有关部门要根据情况提供便利，保护其合法权益，加强对少数民族流动人员的教育和管理，使其自觉遵守法律、法规，服从当地人民政府有关部门的管理。
第九条 市属国有企业在企业改革、减员增效、分流人员中要尽量保留蒙古族和其他少数民族职工，凡双职工的至少留一名在岗。企业破产后，对下岗少数民族职工在自谋职业、再就业方面，各级人民政府必须给予支持照顾。行政事业单位的机构改革、分流人员也要优先保留一定比例和数量的少数民族工作人员。
第十条 各级人民政府要重视发展蒙古族和其他少数民族教育事业，加强对民族教育工作的领导，在安排教育经费、配备师资力量和改善教学设施等方面，对民族中小学和幼儿园坚持“优先、重点”和“公办为主、集中为主、寄宿为主、助学金为主”的原则。要基本保证寄宿制民族学校的办学经费，并随财政收入的增加相应增加。民族学校的教学设施和办学条件，必须优先达到“义务教育”一类标准，市教育、民族、财政等部门要协商分别确定市内、城镇、农村民族学校、幼儿园住校生的伙食费标准。根据物价和财政收入情况，每三年研究核定一次。
第十一条 市属中等专业学校招收蒙古族、达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族学生时，按照自治区有关规定，在报考年龄和录取分数线方面要给予适当照顾，且录取比例不得低于20％。其他少数民族学生在与汉族学生同等条件下，优先录取。由市人事部门分配的蒙语授课的大、中专毕业生，各接收单位要积极妥善安排。蒙古族及其他少数民族学生，义务教育阶段未升入高中的可自愿留校复读一年，复读期间接义务教育待遇。
第十二条 积极发展少数民族职业教育。对不能升学的少数民族初、高中毕业生，要采取适当形式进行职业技术培训，优先安排就业。
第十三条 加强少数民族学校师资队伍建设，做好民族学校在职教师的培训工作，要有计划地分配大专院校优秀毕业生到民族学校工作，鼓励优秀的教师安心在民族学校任教， 在评定职称、子女就业、住房等方面给予优先照顾。凡在民族中、小学、幼儿园任教满5年的教师均浮动一级工资，满10年后改为固定工资。在民族学校任教的汉族教师，其子女在升学、就业等方面享受少数民族待遇。各级人民政府每年在教师节期间，要表彰在民族教育战线上涌现出的优秀教师和优秀教育工作者。
第十四条 发展少数民族科学技术事业，在少数民族群众中开展科技知识普级和培训工作，各部门有组织、有计划地开展少数民族科技应用推广和农牧民实用技术的培训工作。
第十五条 各级人民政府必须重视蒙古语文的教学和使用，培养通晓蒙汉两种文字的工作者。加强蒙古语文的翻译和研究工作。提倡和鼓励少数民族工作人员用蒙古语文进行写作和会话。市属各单位，要把蒙古语文成绩作为招生、招干、招工、评定职称的优先条件之一。
第十六条 根据《中华人民共和国民族区域自治法》和自治区有关规定，保障蒙汉两种语言文字并用。凡是党政机关、企事业单位(含私营企业)的公章、牌匾、文件头、各种会议的会标，必须用蒙古语文和汉语文两种文字书写。市党代会、人代会、政协会等重要会议的主要文件必须用蒙古文字翻译；公安、检察、法院、税务、广告公司等机关单位必须配备专职蒙古语文翻译人员，要通过引导、宣传、教育、整顿、奖罚等形式和措施，在我市逐步扩大蒙汉文并用范围，力争实现各种场合双语化。
第十七条 大力培养少数民族文学艺术人才，积极发展少数民族文化事业，努力办好少数民族报刊杂志和广播电视节目，广泛开展民族文化交流活动，不断丰富各民族人民的文化生活。市文化、民族等部门，要经常性地组织少数民族文艺汇演。
第十八条 继承和发扬优秀的民族文化遗产；抢救和保护民族古迹、珍贵文物；加强民族历史和民族浯言文字的研究、收集、整理；翻译和出版民族书籍；建好、管好、用好各级具有民族特点的文化馆、图书馆、博物馆。在城市建设中，设计、建设单位必须注意规划城市建筑的民族风格。
第十九条 发展少数民族医药卫生事业，重视民族传统医药，充实完善民族医院和民族医药学研究机构，积极培养少数民族医药卫生人才。加强妇幼保健工作，改善少数民族妇女和儿童的医疗卫生条件。
第二十条 发展民族体育事业，重视开展少数民族传统项目的群众性体育活动。每隔三年举行一次全市少数民族体育运动会。市、旗县区体育部门要逐步增加民族体育设施，开展民族体育活动。
第二十一条 按照自治区和本市的有关规定抓好少数民族公民的计划生育工作，提倡优生优育，提高人口素质。
第二十二条 各民族公民都要互相尊重民族风俗习惯。在宣传、报道、文艺创作、电视摄制中，要贯彻党的民族政策，尊重少数民族的风俗习惯、宗教信仰和民族感情。
禁止使用对少数民族带有歧视和侮辱性的称谓、地名、碑碣、匾联等。
第二十三条 少数民族职工参加本民族重大节日活动，要按照国家有关规定放假，并照发工资。
第二十四条 尊重少数民族丧葬风俗习惯，并提供必要的条件和殡葬服务。对少数民族公民自愿实行丧葬改革的要给予支持；
第二十五条 各级人民政府必须重视培养、选拔和配备少数民族干部。有计划地组织少数民族干部到基层或上级领导机关、经济综合部门挂职锻炼，开阔视野，增长才干。
各地区、各部门领导班子中要有一定比例和数量的少数民族干部。
市民族、人事部门根据工作需要，适时地对民族干部的培养、使用情况进行调查，并将调查情况及意见报市政府，当好政府的参谋和助手。
第二十六条 为加速培养少数民族干部进程，市属大专院校开设少数民族干部培训班、进修班，培养、轮训少数民族后备干部，市民族、人事和其他有关部门要做好规划、实施工作；
第二十七条 党政机关、企事业单位在录用公务员、招工、征兵、招收工作人员时，根据情况要分别制定加分等相应优惠政策措施，确保少数民族公民有一定比例。
第二十八条 在民族工作中作出显著成绩的单位和个人，各级人民政府应予表彰、奖励。
第二十九条 各级民族工作部门是各级人民政府的职能部门，其机构不得挂靠，不得合并，必须单设。要有足够数量的人员编制，并保持其相对稳定。设在民族工作部门的语委必须配备一定比例蒙汉皆通的双语人员。
第三十条 各级民族工作部门履行下列职责：
宣传、贯彻国家民族法律、法规和民族政策，检查民族法律、法规和民族政策的执行情况；
维护少数民族合法权益，协调处理民族关系中的有关事宜；
会同有关部门，促进和发展少数民族经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业；
协同有关部门，做好少数民族干部和各类人才的招考、培养、推荐和使用工作；
按规定参与管理和监督国家用于少数民族的各种专项资金和物资的分配使用；
进行有关民族问题的调查研究工作；
管理、检查、监督蒙古语文工作，贯彻落实党和国家少数民族语言文字政策。
完成政府和上级业务部门交办的其他有关事宜。
第三十一条 本规定由市民族工作部门负责解释。
第三十二条 本规定自发布之日起施行。