中小学生人身伤害事故预防与处理条例
北京市人大常委会
中小学生人身伤害事故预防与处理条例
北京市人民代表大会常务委员会公告第10号
《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》已由北京市第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议于2003年9月5日通过，现予公布，自2004年1月1日起施行。
北京市第十二届人民代表大会常务委员会
二OO三年九月十二日
第一章总则
第一条为了预防和处理中小学生人身伤害事故，保护中小学生和学校的合法权益，根据国家有关法律法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条在本市行政区域内的中小学校（以下简称学校）教育教学活动期间，在校学生人身伤害事故（以下简称事故）的预防与处理适用本条例。
第三条保障学生人身安全，预防事故的发生是各级人民政府及其有关部门、学校举办者、学校、学生及其父母或者其他监护人和社会的共同责任。
第四条事故的处理应当遵循及时、合法、公正的原则。
第五条市和区、县教育行政部门负责组织学校开展安全工作，监督学校落实事故预防措施，指导和协调事故的处理。
第二章事故的预防
第六条教育行政部门应当制定学校安全工作和事故预防的管理规范，并组织实施和检查。
第七条卫生行政部门应当对学校的教育教学设施、教学用具、食品和饮用水的卫生状况依法进行监督和检查，指导学校改进卫生工作。
公安机关应当维护学校治安秩序，打击危害校园安全的违法犯罪活动，指导和监督学校做好校内防火和安全保卫工作。
规划、建设、质量监督等有关行政部门应当在各自职责范围内做好相关的学校安全工作。
第八条学校举办者为学校配备的教育教学和生活设施应当符合安全标准。
第九条在教育教学活动期间，学校依法对学生负有教育、管理和保护的职责。
学校应当对学生进行安全和自护自救知识的教育，增强学生的安全意识，提高防范能力。
学校应当建立健全事故预防制度，落实事故预防措施，做好日常安全管理工作，消除安全隐患。
第十条学校应当履行下列职责：
（一）保证使用中的教育教学和生活设施符合安全标准；对存在安全隐患的设施和设备，应当采取防护、警示措施并及时维修或者更换；对存在重大安全隐患的，应当立即停止使用。
（二）配备消防设备，保持安全通道的畅通。
（三）对校园内存在的易燃易爆及有毒物品依法管理。
（四）在选择与学生的学习和生活有关的产品与服务时，应当选择质量与安全性能符合有关标准和要求的产品与服务。
（五）按照国家课程标准和本市教学要求开展体育、实验和其他教育教学活动。
（六）组织学生参加与其生理、心理特点相适应的劳动、实习、考察、社会实践和其他集体活动，并在可预见的范围内采取必要的安全措施。
（七）对已知患有不适宜从事教育教学及辅助工作的疾病的教职工，不得安排其担任相应的工作。
（八）对已知有特异体质或者疾病不适宜参加某种教育教学活动的学生，给予必要的照顾。
（九）对在校期间突发疾病的学生及时救助。
（十）发现或者知道学生有未到校、擅自离校等与学生人身安全直接相关的情形时，及时告知其父母或者其他监护人，并采取相应措施。
（十一）建立健全住宿学生的管理制度和安全保护措施，设专人负责管理住宿学生的生活和安全保护工作。
第十一条学校教职工应当遵守工作纪律，不得擅离工作岗位，不得有侮辱、殴打或者体罚、变相体罚及其他伤害学生的行为，不得在工作中违反操作规程及其他有关规定。
学校教职工在组织学生参加教育教学活动时，应当根据学生的年龄和认知能力对学生进行安全教育；发现学生行为具有危险性的，应当及时告诫或者制止。
第十二条学生父母或者其他监护人应当依法履行监护责任，加强对学生的安全教育；配合学校做好学生的教育、管理和保护工作。
对有特异体质或者疾病的学生，其父母或者其他监护人应当安排学生进行健康状况检查，并向学校提供书面证明。
第十三条与学生学习和生活有关的产品与服务的提供者，应当保证其所提供的产品与服务符合国家和本市的相关质量和安全标准。
第十四条学生应当遵守学校纪律和规章制度，服从学校的教育和管理，不得从事危及自身或者其他学生人身安全的活动。
第三章事故的处理
第十五条事故发生后，学校应当及时救助受伤害学生，并告知学生父母或者其他监护人。
第十六条事故发生后，学校应当在24小时内将有关情况报告学校所在地的区、县教育行政部门；属于重大事故的，应当在2小时内报告区、县教育行政部门及有关部门，区、县教育行政部门接到报告后，应当在2小时内报告同级人民政府和市教育行政部门，并及时派人指导、协助事故处理。
第十七条事故发生后，学校应当及时调查事故原因；必要时，应当保护事故现场及相关证据，并请求公安、卫生等部门进行调查和处理。
教育行政部门及有关部门、受伤害学生的父母或者其他监护人调查取证、了解事故情况时，学校应当协助、配合，提供真实情况和证据。
第十八条对事故的处理，当事人可以通过协商方式解决，也可以按照自愿的原则，书面请求学校所在地的区、县教育行政部门协调。经协调，当事人对事故处理达成一致意见的，应当签订事故处理协议。区、县教育行政部门自接到请求之日起超过60日，经协调仍不能达成一致意见的，可以终止协调。
当事人不愿协商、协调，或者经协商、协调不能达成一致意见的，可以依法向人民法院提起诉讼。
第十九条受伤害学生的父母或者其他监护人、参加事故处理的其他人在事故处理过程中，不得扰乱学校正常的教育教学秩序。
第二十条事故处理结束后，学校应当将事故处理结果书面报告学校所在地的区、县教育行政部门；对重大事故的处理结果，区、县教育行政部门应当上报同级人民政府和市教育行政部门。
第四章事故责任的承担与赔偿
第二十一条事故责任应当由有过错的一方承担；过错方为两方以上的，应当按照过错大小，分别承担相应的责任。法律另有规定的，从其规定。
第二十二条因下列情形之一造成事故的，学校应当承担相应的责任：
（一）学校未履行本条例第十条规定的职责的；
（二）教职工未履行本条例第十一条规定的职责或者履行职责有过失的；
（三）法律、法规规定学校应当承担责任的其他情形。
第二十三条事故发生后，学校对受伤害学生未采取救助措施，导致损害后果加重的，学校应当承担相应的责任。
第二十四条有下列情形之一，学校有过错的，应当承担相应的责任；学校无过错的，不承担责任。法律法规另有规定的除外。
（一）学生自行上学、放学、返校、离校途中发生事故的；
（二）学生在学校教育教学活动或者集体活动期间擅自外出发生事故的；
（三）学生违反学校规定在非教育教学活动期间自行到校活动，或者放学后自行滞留学校期间发生事故的；
（四）在教育教学活动期间，学校和学生以外的第三人造成事故的；
（五）学生对自己实施人身伤害的；
（六）在对抗性或者具有风险性的体育活动中发生事故的。
第二十五条有下列情形之一的，学校不承担责任：
（一）因不可抗力造成事故，并在合理期间内取得相关证明的；
（二）学校不知道或者难于知道学生有特异体质或者疾病，在教育教学活动中发生事故的；
（三）学校有证据证明，学校及其教职工已经履行本条例第十条、第十一条规定的相应职责，但仍然没有避免事故发生的。
第二十六条因学生、学生父母或者其他监护人的过错造成事故的，学生、学生父母或者其他监护人应当承担相应的责任。
第二十七条因与学生学习和生活有关的产品与服务提供者的过错造成事故的，产品与服务的提供者应当依法承担相应的责任。学校已先行赔付的，学校可以向产品与服务的提供者追偿。
第二十八条事故责任人应当依法承担损害赔偿责任。赔偿范围和标准按照国家和本市有关规定执行。
受伤害学生及其亲属的户口、住房、就业、入学等与救助受伤害学生、赔偿相应经济损失无关的事项，不属于学校承担责任的范围。
第二十九条因教职工未履行本条例第十一条规定的职责或者履行职责有过失造成事故的，学校在承担损害赔偿责任后，可以向有责任的教职工追偿。
第三十条学校可以本着自愿原则，根据其条件和实际情况，对非因学校责任受到伤害的学生提供帮助。
第三十一条市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险。保险费用由学校举办者承担。
提倡学生父母或者其他监护人为学生办理意外伤害保险。
第五章法律责任
第三十二条学校及其教职工有下列情形之一的，由教育行政部门依法对直接负责的主管人员和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未覆行本条例规定的职责，造成重大事故的；
（二）瞒报、缓报或者谎报事故，造成严重后果的；
（三）妨碍事故调查或者提供虚假情况的。
第三十三条学校违反本条例，安全管理制度和预防措施不落实、存在重大安全隐患的，教育、卫生行政部门或者公安机关应当责令限期改正，并依法给予行政处罚。
第三十四条对违反本条例在事故处理过程中，扰乱学校正常教育教学秩序，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；给学校造成损失的，应当依法赔偿损失。
第三十五条对因违反学校纪律或规章制度，造成事故的学生，学校应当依据学籍管理的规定给予相应的处分。
第三十六条教育、卫生行政部门和公安机关等有关部门及其工作人员未履行本条例规定的法定职责，玩忽职守的，由有关部门对直接负责的主管人员和直接责任人依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十七条本条例下列用语的含义为：
（一）中小学校是指本市行政区域内经批准设立的全日制小学、初级中学、高级中学、各类中等职业学校。
（二）中小学生是指在本条第（一）项所列学校中就读的受教育者。
（三）教职工是指本条第（一）项所列学校的校长、教师及其他工作人员。
（四）教育教学活动期间是指在校内活动期间和寄宿制学生住宿期间，以及学校组织安排的校外活动期间。
（五）人身伤害是指死亡、肢体残疾、组织器官功能障碍及其它影响人身健康的损伤。
第三十八条技工学校学生的事故预防与处理由本市劳动和社会保障部门依照本条例，负责组织、监督、指导和协调。
第三十九条学前教育机构中的学龄前儿童，少年宫、少年儿童活动中心、少年科技中心、少年业余体校等校外教育机构中的中小学生的事故预防和处理参照本条例执行。
第四十条本条例自2004年1月1日起实施。
摘要：行政指导是现代行政中一种重要的活动方式。本文以分析行政指导的成因为起点，从经济、政治和文化三个方面论证了行政指导得以产生和发展的必然性。随后，指出虽然因同传统依法行政原则存在冲突而危及其合法性，但是由于行政指导具有弥补法律不足、制衡行政裁量、激发互动合作之功效，与现代实质法治相契合而得以重获合法性。
关键词：行政指导；依法行政；适法性
行政指导是指行政主体为谋求当事人为或者不为一定行为，以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有强制力的行为。作为行政主体在行政管理日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种创新，行政指导广泛运用于行政实务中，发挥了积极的作用。
一、依法行政背景下实施行政指导的现实原因
1. 行政指导是发展社会主义市场经济的本质要求
中国特色社会主义市场经济具有现代市场经济的一般特征。市场经济是迄今最富活力的一种经济运行载体，它通过利益导向机制高效地对资源进行基础性配置。但是在强烈的利益驱动之下，市场主体往往会产生为了增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向——“反社会倾向”。抑制“反社会倾向”的最恰当的方式是在其损害行为尚处于萌芽状态之时加以积极引导。相比之下，不具有强制力的行政指导更能够发挥作用：强制性行为只是廓清法律的界限，而通过行政指导可以清楚地表达法律的旨意和行政的目的，使相对人理解法律的期待和偏好，对可能损害社会公共利益的行为起到“救人于未倒、防患于未然”的作用。西方主要市场经济国家普遍采纳行政指导作为政府干预经济的方式并且广泛使用。另一方面，中国的社会主义市场经济是长期计划经济转型后的结果，具有自身的特色政府在计划经济时期以全知全能的形象出现，实践中主管部门包办代替，直接干涉企业的经营自主权。行政权过度干预经济生活的结果是扼杀了相对人的积极性和经济的活力。“在市场取向改革的进程中，转变政府职能、完善调控方式，将单一地运用行政权力手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理，这已经成为人们的共识。” 行政主体在遵循现代市场经济的运行规律的基础上，摒弃“指令行政”而构建“指导行政”，将能够充分发挥其在知识、信息方面的优越性，有效促进社会经济的发展，有助于保护公民在经济领域日益增多的自由权和平等权。
2.行政指导是建设社会主义民主政治的可靠保证
二战后的民主化潮流催生了民主行政的发展趋势，这就要求在行政要素和行政过程中应当充分反映相对人的意见。行政指导在相对人自愿与协作之下发生作用，相对人可以根据自身利益理性地做出选择，因此行政指导的结果更容易为相对人所接受。这种民主而高效的制度安排为相对人提供了民主参与行政过程的便利渠道，更符合人本主义理念,切合行政管理实际,有助于重塑政府与公民的新型关系 。同时，行政指导也是推进行政体制改革、政府职能转变的客观要求。中国一直存在行政主体是最能够了解社会公共利益所在的认识，由行政主体为相对人设计行为方式并要求其遵守是实现社会公共利益的最佳方式。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，当前的“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍”，提出“创新管理方式，……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。“在现代给付国家里，国民已不是行政的客体，而是行政的共同创造者” ，这就要求在行政活动中更加重视相对人的意志和作用。在相对人能够自主决定的领域，行政主体以行政指导的方式向相对人提供必要的信息并给予提示，尊重相对人的选择权利，而不是将自身的意志强加给相对人。这种“柔性行政”的广泛运用有助于实现建设有限政府的目标。
3.行政指导是传承中华民族法律文化的必然选择
一国的法治之路必须注重利用其本土资源。中国历史上长期受到儒家文化的影响，形成了以儒家法律思想为主体的法律文化传统，并且经过长期的实践而已经积淀为中华民族的法律文化心理。中国有“礼”的传统，倾向用柔性手段代替强制手段。《论语》中有“礼之用，和为贵”；勒内•达维德亦从比较的视角指出，“许多世纪以来，在中国，人们力求实现和保持的是儒家学说所宣扬的社会类型……当权者应防止专断；权力的运用要符合礼，并应受道义的约束而变得比较温和。道义要求在下命令之前先进行解释，在判决之前先进行仲裁，在惩罚之前先予以警告” 。行政指导正是在现代条件下对这种思想的新诠释：行政指导注重法律精神而不拘泥于法律形式，谋求相对人的同意与协作以达到彼此和谐。此外，中国社会中存在着对于行政主体及其官员的唯上意识和尊重意识，而行政指导与这种意识不谋而合。“道德和习惯往往使人们更自觉地遵守一些符合民族文化传统的规则” 。在同样受到儒家文化影响的日本、韩国和台湾地区，行政指导也被广泛运用于调整社会经济生活，日本更是在世界上成为了成功运用行政指导的典范。可以说，儒家思想是行政指导在这些国家和地区易于推行的重要的文化原因。我国优秀的法律文化传统对当下的行政法制建设产生了持续而深刻的影响；而符合这一文化传统的行政指导也必将获得更为广阔的发展空间。
由于具有适用广泛、运用灵活、方式多样的特点，行政指导被积极运用于我国现阶段行政管理的诸多领域，取得了有目共睹的成效。但是，在行政指导发展的过程中，出现了行政指导保障措施变成强制行为、行政指导变成行政指令等现象，这与行政指导制度的法律约束程度低不无关系。行政指导的异化现象导致了“依指导行政代替依法行政”，“行政指导冲击依法行政原理”的挑战，中国的行政指导面临严峻的合法性危机。
二、行政指导的适法性分析
“其身正，不令而从；其身不正，虽令不从。”实践中行政指导乱象丛生的现状使相对人对其合法性产生质疑，影响了行政指导实效的发挥。行政指导的合法性危机呼唤着行政法学的解救，因而有必要从理论上对行政指导的适法性进行探究。
1.行政指导与传统依法行政原则的紧张关系
依法行政原则是行政法最重要的基本原则，是指行政主体在行使行政权管理公共事务的过程中，必须有法律授权并且依照法律规定进行。德国行政法的鼻祖奥托•迈耶依权力分立原则而首次揭示了依法行政原则及其构成：一者谓“法律之规范创造力”，法律对行政权的运行能够产生绝对、有效的拘束效力；二者谓“法律优先”，任何行政活动都不得与现行法律相抵触；三者谓“法律保留”，凡涉及公民权利义务等事项的方面，行政主体只有在法律明确授权的情况下才能实施相应的管理活动。传统依法行政原则的实质是依法律而行政，强调行政活动必须严格根据实证法律的规定，由法律将行政限于无以复加的最小限度。这种注重形式主义的做法是早期资产阶级限制封建势力的产物，却为法律注入了新的内涵和活力，推动了民主政治的发展进程，成为近现代行政法的核心。
行政指导与作为传统依法行政原则之首要原则的法律保留原则存在明显冲突。法律保留原则划定了立法权与行政权的界限，一切行政活动都必须法律依据，“无法律即无行政”。它的调整范围最早限于干预行政，行政主体可以为公共利益之需要对个人利益加以侵害，但是此种侵害须以征得民意机关的同意——法律授权——为必要；之后法律保留原则拓展到给付行政领域，行政主体为相对人提供物质帮助或者其他服务时亦须得到法律授权并在法定范围内方能作出。但是，行政指导作为一种柔软灵活的行政活动方式，经常是为了弥补“法律空域”而在没有法律规定的情况下做出的，此时行政主体就享有了没有法律明确授权的裁量权。现代行政复杂多变，考验着行政主体的应对能力。为了维护社会公共利益，行政主体基于降低行政成本、提高行政效率之考量，在采取法律规定的强制手段尚不必要时大量运用行政指导等“弱行为前置”的方式进行调整的变通做法，亦与现有法律存在紧张关系。行政指导与传统的依法行政原则之间形成了巨大张力，传统的依法行政原则难以合理解释行政指导这种新型行政活动。
2.依法行政原则的发展与行政指导的合法化理由
随着法治由形式法治过渡到实质法治，法律不仅要合乎形式要件,更要合乎实质内容,即法治应追求实现自由平等、公平正义等价值目标。“法”的外延也从法律扩展到一般法律原则和法理。这就要求行政活动既要符合形式法治，也要符合实质上法治。在此背景下，行政主体的委任立法、行政司法等权力运行方式方兴未艾，行政裁量权不断膨胀，这也为行政指导的合法化带来了契机。
首先，行政指导是在实质法治的基础上对法律不足的弥补。法律是灰色的，而生活之树常青。在社会转型期的中国，制定法难以满足迅速变化发展的社会现实的客观需求。同时，立法也存在“成本——收益”问题，当社会中的法律超过一定数量（边际收益为零）时，继续立法将导致“规模不经济”，此时就应当采用其他社会规范加以调整。“如果法律的制定者对那些促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多而秩序更少的世界。” 法律的缺陷导致“法律空域”的大量存在，但是行政主体绝不能以“法律没有具体规定”为由而拒绝采取行动；尤其是在给付行政中，如果行政主体恪守“无法律即无行政”将会有损于私人利益和社会福祉。法律保留原则的初衷仅在于限制行政权对公民权利的不法侵害，而给付行政将会为相对人带来利益。只要这种利益不损害社会公共利益或者第三人的利益，即使缺少行政行为法的具体规定，行政主体在不违反一般法律原则的情况下就可以为相对人的利益而采用不具有强制力的行政指导等方式，这亦是服务型政府的要旨所在。即使在有制定法规范的情况下，行政指导也是有益补充。由于行政处罚等仅具有单方意思表示的行政行为难于被相对人遵守，所以，行政主体在作出这些行政行为之前首先实施行政指导，有利于取得相对人的理解，从而能够以较低的成本实现行政目标，克服行政中的“法律软地”。在这个意义上，行政主体不再是单纯的法律执行者：通过行政主体的创造性活动，法律的内涵得以丰富，法律的精神得以诠释。
其次，行政指导是以参与理性修正行政裁量权的努力。罗斯福新政的支持者曾提出了“专家知识模式”的假设为行政裁量权提供合法性支撑：“公共行政有着客观的基础”，行政目标“借助于来自专门经验的知识而予以实现”；行政主体的角色类似于“有着明确目标的经理或规划人员”，所以“行政官员更多地只是享有表面上的自由裁量权，而非真正的自由裁量权” 。但是，经历了市场和政府“双重失灵”的人们认识到社会行为的后果是复杂而难以预测的，而人的知识和能力都是有限的，所以行政主体只能在一定范围内发挥作用。一种制度的合理性与主体之间的交往成正比，参与主体越多、交往越频繁，制度的合理性就越强。因此，只有采用开放、合作的行政调控手段作才能够有效降低“政府失灵”的危害。过多的强制手段不仅扼杀了相对人理性发展的机会，也滋生了相对人对行政主体的盲从和依赖，无法起到监督行政活动的作用。行政指导是对“专家知识模式”的一种修正：它以多元理性代替单一理性，“取消了对行政主体全知全能的假设，同时给相对方的理性发展提供充分的自由空间，最大限度的包容社会的创新力量” 。行政指导假设行政主体和相对人都仅具有有限理性，因而其内嵌的协商和妥协机制允许相对人在作出决定之前对行政主体提供的信息和意见进行再次考量，使得在公权力建议下完成的行政指导具有了更多的理性。
最后，行政指导是行政主体与相对人达成共识的结果。“真理，尤其是在非经验科学中的规范、法律的正确性，只有通过合作才能发现，或取决于大家有根据的同意。” 行政指导的运作过程就是行政主体与相对人之间利用各自所拥有的信息等资源进行求同存异的“非零和博弈”的过程。 在博弈的过程中，指导方与受指导方之间是一种 “提供参考信号——任意选择反应”的关系：行政主体提供利益诱导、精神引导等而不使用行政权约束相对人，寻求协商的方式取得相对人的合作，相对人作为自身利益的最好裁判者自主决定是否接受、配合指导行为；代表社会公共利益的行政主体的意志和代表私人利益的相对人的意志汇聚一处，当行政主体和相对人达成共识时指导行为即达到预期效果。这种公权力与私权利的共识赋予行政指导以合法性。行政指导是用“合作的道德”来协调处于对立状态的国家和公民的关系，用“协商参与的习惯”来消弭紧张的冲突，当然也就力图用“互动双赢的结果”来形成一个和谐繁荣的社会。 在一种民主和开放的架构中，行政指导允许相对人怀疑和否定行政主体的指示，以相对人的意志限制行政主体的恣意妄为，以积极而柔和的方式弥补了政府干预不足或者过度的缺陷。
行政指导的产生和发展是政府角色和行政模式之政策选择不断演进的结果。它作为对形式法治的补充和配合，以一种灵活、多样的方式践行了实质法治，顺应了现代行政活动的发展趋势。行政指导不因为实践中法律规定少、法定性差而丧失其合法性。相反，行政指导与现代法治精神息息相通。《宪法》中使用“指导”、“引导”、“鼓励”等词语对行政指导作出规定，以根本法的形式肯定了其合法地位，这就需要尽快将行政指导纳入法治化轨道。
参考文献：
1.莫于川，《我国实施行政指导的原因、现状及法治化对策》[J]，《渝州大学学报（社会科学版）》2001年第2期。
2.莫于川，《应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用——兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力》[J]，《行政法学研究》，2009年第4期。